关于水利建设项目责任主体问题的探讨

叶文武 施维军 吴 斌 曹驰宇

（1.江苏省水利工程科技咨询有限公司，江苏 南京 210029；2.南京市江宁区水利局，江苏 南京 211112；3.南京市水利规划设计院有限责任公司，江苏 南京 210022）

1 水利工程项目管理中责任主体及缺陷分析

水利工程项目由于建设环境特殊，且要在规定的范围、工期、费用内，按一定的质量和设计要求高效率地实现工程项目目标，故使得项目管理的难度也非常大，是一个非常复杂的系统工程。水利项目一旦失事影响极大，因此，工程质量一直是人们关注的焦点。谁对工程质量负责，是落实质量责任的关键。

根据水利部颁发的《水利工程质量管理规定》第六条之规定，水利工程质量实行项目法人（建设单位）负责、监理单位控制、施工单位确保和政府监督相结合的质量管理体制。同时，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程的质量负责。随着政府职责和权限的逐渐转变，在实际操作中，政府成立了质量监督机构，代政府行使质量监督的行政职责［1］。

因此，五大责任主体（建设单位、勘察、设计单位、施工单位、工程监理单位）加上质量监督机构共同组成了水利工程项目管理中一个健全的工程建设质量管理模式，不可缺少任何一方。五大责任主体在水利工程项目管理中的地位非常重要，任何一个主体都有着其对工程质量所担负的不同方面责任，当它们有机地组合在一起时，一个水利工程项目的建设质量就能得到最充分的保证。对质量监督机构而言，这正是其所期望的结果。在实践中，由于五大责任主体的立场不同，因此，质量监督机构必须站在政府和社会的立场，加以监督管理，让建设的每一个水利工程都能合格地投入使用。但现有责任体系也有明显的缺陷。

1.1 背离了谁生产谁负责、谁建造谁负责的常理

整个工程的建设活动中，建设单位与勘察、设计、监理、施工等责任主体签订了合同，参与了全过程。就工程监理而言，绝大多数监理活动只是对施工阶段实施监理，个别项目前移到设计阶段。因此，按照这个组织关系，只有建设单位才能对工程质量负全责。而建设单位又不是一个生产单位或承建单位，只是一个组织协调、管理单位，难以对工程质量负全责，背离了谁生产谁负责、谁建造谁负责的常理。

1.2 责任主体太多，真正的责任主体地位不突出

在实际工作中，还要考虑分包商、检测单位、材料（含构件、配件）供应单位、设备供应商等有关各方主体。这些单位直接与建设单位签订合同，其他主体对他们没有约束。按五方责任主体分析，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位各负其责，工程质量应该有保证。但是仍有较多的质量事故发生，一个重要原因就是没有一个明确的突出的责任主体。说起来是五方共同负责，但一旦发生事故，谁都负不了责。

1.3 割裂了质量控制的整体性

工程实体质量的形成是一个连续的过程，排除建设前期决策的影响，工程的勘察、设计、施工、验收等环节应该是一个有机整体，勘察不仅是对建设单位负责，而且首先是对设计单位负责，要为设计单位提供真实可靠的地勘数据。设计图纸作为施工建设的依据，其设计质量决定了工程的整体质量，除结构功能、工艺要求外，设计缺陷或失误有可能导致重大工程事故的发生，施工质量再好，如果设计本身先天不足，质量问题将不可避免。施工环节是工程实体质量形成的关键，本应与勘察、设计、材料供应等有机结合，但由于长期以来，各方责任主体互相独立，既无隶属关系，又无合同关系，平等地与建设单位相处，按图纸施工是其职责所在，因此，对施工单位而言，主要精力是组织施工，照图施工，对监理单位而言，主要任务是监督施工单位是否按图纸施工，不会更多地考虑设计上将会有哪些缺陷或不合理。

2 监理单位与各责任主体之间的关系

2.1 监理单位与项目业主的关系

在实际工程建设过程中，监理单位和项目业主是建设工程平等的责任主体，监理单位虽然是受项目业主委托参与工程监理的，但其职责必须是在“公平、公正、客观、科学”的前提下开展第三方工作。而有些业主却没有正确认识到这一点，总认为监理单位是为业主服务的，应该无条件维护业主的利益。因此经常出现：业主要求监理签署没有监理参与的技术文件和经济资料；有些问题的处理明显是业主的失误却要监理单位为业主承担责任；监理单位的投资控制和进度控制往往受业主的制约而流于形式；业主随意找借口拖欠工程监理费等情况，这在一定程度上对监理单位作为公正的第三方能否独立开展工程监理造成了严重影响。业主应充分理解到这一点，给予监理充分的支持，让其真正做到独立开展监理工作，以维护自己的合法利益。对监理单位而言，也要加强自身的管理，提高服务质量。

就工程的风险程度而言，如果监理工作做得不好，最大的受害者是项目业主，所以，项目业主和监理单位都应该正确认识相互之间在工程建设中的关系和地位，相互理解和支持，尽量为对方的工作创造有利条件。只有这样，项目业主和监理单位才能以代表投资方利益的管理者身份搞好项目的监督管理工作，为项目业主带来最大的投资效益［2］。

2.2 监理单位与施工单位的关系

在实际工程建设过程中，监理单位和施工单位是监理与被监理的关系，绝大多数施工单位都能较好地按项目业主在施工承包合同中的要求，配合监理单位搞好相关监理工作。但也有部分施工单位和监理单位的有关人员不能正确认识和对待双方的关系及地位，给相关工程建设带来了一定的管理难度。

部分施工人员认为，虽然监理单位是业主请来管理工程的，但决定权仍在业主，监理单位最终还要听业主的。因此，在工程建设过程中，遇事时不与监理商量而直接找业主，再将与业主商讨的结果告知监理单位，忽略了监理单位为保证公正性和科学性所起到的作用，同时也给监理工作带来了不必要的麻烦。其实，监理项目部作为一个全过程的现场监理机构，其职责就是对现场发生的质量、安全和管理等问题从专业管理角度给施工单位提出很好的处理建议，为给施工单位节约不必要的资金投入。

因此，施工单位和监理单位作为施工项目的现场施工者和管理者，应该视对方为自己在工作中的伙伴，因为施工任务的圆满完成需要监理单位的热心帮助和严格管理，而监理工作过程控制的开展和顺利达标则需要施工单位积极配合和努力。施工单位和监理单位只有认清彼此的关系和地位，营造良好的建设氛围，通力配合，才可能向项目业主交上一份圆满的工程答卷。

2.3 监理单位与设计等单位的关系

在实际工程建设过程中，监理单位和设计、勘察等单位不存在合同关系，主要通过业主联系各方沟通协调工程上的事宜。施工过程中，不管是施工单位还是监理单位对施工现场与设计图纸的相符性等有异议时，都要以联系单的形式通知业主，由业主通知其他单位到现场进行沟通。所以，监理单位在处理和自己无合同关系的责任主体之间的关系时，应按合同原则办事，维护各方责任主体的合法权益。其他各方责任主体也应从最大限度维护业主利益的立场出发，积极采取应对措施并解决问题，只有这样，对工程建设才能得以顺利进行。

3 思考与建议

从管理学的角度讲，工程建设的组织和实施是一个庞大的系统工程，必须要靠参与项目的各责任主体通力合作才能完成。而各责任主体由于自身的工作特点和行业要求，已形成了一套相对独立的工作方法。所以，在参与相关项目建设中发生矛盾是很正常的，关键在于各方责任主体要以相互体谅、相互支持的态度和工作作风友好合作。只有这样，工程建设才能健康有序地进行下去，才能向项目业主，向社会交出高质、优效、安全的建设工程。

目前，我国也有以设计和施工为龙头的总承包单位，但是深化得还不够，仅仅停留在施工总承包，而不是工程建设总承包。新的责任体系，突出承建商（这里的承建商是指涵盖勘察、设计、材料供应等全过程控制的总承包单位，并非一般意义上的总包概念）作为质量责任的主体地位，符合客观实际，因为承建商与现行的建筑施工企业不是等同关系。由承建商对工程质量负总责，设计、勘察、材料供应分包商各负其责，对工程质量不负直接责任，而负连带责任。这种新的责任体系有利于落实质量责任，有利于建筑企业做强、做大，提高企业竞争力，现阶段则应加强对施工单位确保工程质量的监管力度。

［1］张志勇.浅谈水利工程项目中四大责任主体及质量监督机构如何实施质量管理.水利建设与管理，2006（7）.

［2］刘义全.正确认识监理单位和各方责任主体之间的关系和地位.工业建筑，2009.