在县级水利工程建设中推行代建制的难点分析与对策思考

2015-08-15陆凤霞祁爱丽

江苏水利 2015年1期

陆凤霞夏曦祁爱丽

（1.盐城市建湖县九龙口水利管理服务站，江苏盐城 224700；2.盐城市建湖县水利局规划办公室，江苏盐城 224700）

0 引言

近年来，随着国家对水利建设的高度重视，中央财政对水利重点县建设投入力度不断加大，县级水利工程迎来了新的发展机遇与建设高潮。当前县级水利工程建设呈现以下特点：一是建设项目面广量大，既有基建工程和农水工程，又有工管项目，这些工程的经费渠道、建设标准、投资规模各不相同；二是工程建设程序手续繁杂，建设周期长，精力、人力、物力牵涉较多；三是水利工程建设对相关人员的专业要求较高，既懂施工、又懂管理，既能质监、又管安全，既懂设计、又懂监理；四是水利工程建设由县水利局组建建设处，公开招标，确定施工队伍，但由于平时对施工队伍总体了解不深，不能制定有针对性的措施。工程建设管理模式大多为临时抽调人员组成建设处，承担工程建设期间的建设管理工作，人员流动性较强，导致工程建设管理的复杂性增加。

1 县级水利工程建设存在的问题

县级水利工程项目大部分为政府投资的公益性项目，在项目管理方式上一直实行“财政投资、政府管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式。长期以来，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多亟待解决的问题。

（1）水利行政主管部门既负责投资审批、监管水利建筑市场，又直接组织工程项目的建设。集裁判员、运动员甚至监督责任于一身，从而使得责任不明、监管不力、效益不高等问题普遍存在，有的甚至滋生腐败。

（2）由临时组建的工程建设处负责项目组织实施，一旦有几个工程项目同时开工，大部分单位缺乏建设所需的工程管理技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，而项目结束后建设处即解散，势必造成人、财、信息等社会资源的浪费。

（3）工程由建设单位自建自用，造成所有者和使用者的责任和利益分离，导致责任不清晰，建管划不清，难免推诿扯皮，甚至在工程质量管理过程和使用过程中出现故意回避问题的现象。

（4）由于受当前建设体制的制约，难以形成有效的融资渠道，无法实现水利工程项目投资主体的多元化。

（5）政府投资，县级水利局组织建设，难以实施有效监督，多数是自己监督自己、下级监督同级甚至上级，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。

（6）绝大部分水利工程需要地方配套自筹资金，导致地方对工程建设有一定的控制权限，工程实施过程中需过多考虑当地镇村的意见，从而使得工程变更较大。

2 县级水利工程建设推行代建制的作用与意义

2.1 建设管理水平和工作效率大幅提高

通过招标选择的代建单位往往是专业从事投资建设管理的机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。通过他们对项目建设进行管理，既能制定全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，又能极大地提升项目管理水平和工作效率，还可以使主管部门从盲目、繁琐的项目管理业务中脱离出来，将精力更多地放到本职工作上去，从而加大对项目的总体管理和调控，加强对项目建设全过程的监督。

2.2 能真正控制项目建设

代建制是以全责管理为前提的代为建设管理。在满足项目要求的前提下，项目的投资、质量和进度要求在主管单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位必须做好项目控制工作，管理单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

2.3 能有利于防止腐败事件

代建制的实行将打破现行“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节既彼此分离、又互相制约。管理、使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，由代建单位自主在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，最终将合格工程交给管理、使用单位，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件。

2.4 能实现对项目的规范监管

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督的工作关系，特别是管理和使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位进行监督，这有利于规范管理行为。代建制有利于政府加强对投资项目的监管。投资单位主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。水利工程质量监督部门能够更好地行使监督职能，避免陷入作为水行政主管部门的下一级机构监督由水行政主管部门成立的项目法人的窘境。

3 县级水利工程建设推行代建制的制约因素

3.1 对代建制的探索较少

长期以来，水利行业工程建设管理模式改革创新较少，已经形成的旧的思想观念一时难以改变，因而由水行政主管部门组建项目法人的模式在短期内很难被打破。

3.2 配套的政策办法较少

代建人的法律地位和主体资格要求不明确。到目前为止，国家针对代建人法律地位的相关法律法规还不完善，在水利行业，代建制的推行几乎还没有完全起步，对水利行业代建人主体资格要求不明确。

3.3 如何实施也不清晰

由于未实行完善的代建制，一套完整的操作制度流程也未建立，因此还没有成熟的模式可以借鉴。代建费的收取标准还不够精准，建设管理费的合适比例目前仍有争议。找谁建、谁有资格建都无章可循，导致竞争无序。相应的担保、保险等配套措施还不完善，很可能会出现将代建单位的风险转嫁到对项目的管理水平上等情况。

3.4 如何确定代建单位的标准有一定的难度

高水准的代建单位很少，很难找到合格的、有经验的代建单位。在水利系统内，长期以来由水行政主管部门牵头组织项目的建设管理，没有培育出精通项目管理的企业或实体。虽然水利系统内部有许多实力强的施工单位，但绝大部分施工单位为其下属单位，一直围绕部门工程进行施工建设，长期局限于工程施工，没有项目申报、项目建设管理的经验，因而当前还无法完全胜任代建工作。水利工程监理单位虽然对工程技术监管方面比较内行，但由于其受建设方委托管理工程建设过程，一直为工程建设管理服务，亦缺乏项目管理知识，故不能胜任建设期的项目法人工作。

4 县级水利工程建设推行代建制的对策与措施

（1）尽快制定适合本行业、本部门实施代建制的相关办法。对代建各方的责任、权利、义务进行划分和界定，并对具体操作办法和程序加以规定和完善，使代建制在一定程度上有章可循。

（2）完善水利项目代建招标管理制度。使代建招标规范化、程序化，确保有实力、有资质、有经验的代建单位被选中。

（3）培育行业内代建单位，积极扶持水利工程项目管理公司。对一些有实力的水利施工或监理企业加大扶助力度，促使其转型升级，逐步成为成熟的代理企业。在近期，一方面优先考虑培育本省、本行业的代建单位；另一方面，在有可能的情况下，引进国外有全面、成熟项目管理经验的代建单位，从他们的代建实践中吸取经验，提高本地代建企业的项目管理水平。