制定消费品安全法若干问题思考

杜 康

（安徽大学，安徽 合肥230601）

一、问题的提出

随着我国自由贸易市场的逐渐形成，商品经济高度发展，人们经济水平的提高，普通大众在享受到众多消费品极大的满足其生活需求的同时，也尝到了由于消费品安全风险的原因所带给自己重大人身损害与财产损失的苦果。 同时，日益复杂化与多样化的消费环境使得人们的消费观念不断更新，生活条件的改善使得人们人权意识持续增强，从而对消费安全有了更高的要求与期待。维护消费安全的任务的日益繁重。然而，我国到目前为止尚未形成完善统一的消费品安全法，而只是以单行法的形式散见于各个法之中，这样既不利于形成外在形式一致内在内容统一的成体系的法律规划，更由于其无法衔接而存在许多制度空白而使得消费者无法保障其合法权益。

现实的需要引发社会各界对立法的呼吁。13 年北京“消费品安全法立法研讨启动会上” 人员对制定消费品安全法相关事项进行了讨论并公布了消费品安全法的起草工作计划。 14 年全国两会上30 多位人大代表联名提出议案要求尽快制定消费品安全法。 这说明相关部门已经意识到制定消费品安全法的紧迫性与必要性，然而距离工作计划第一阶段时间已过去几个月却没有任何行动，代表的提案也石沉大海，杳无音信。 民间的大力疾呼，甚至相关部门也鼎力相助，立法却一拖再拖，究其原因，除了来自既得利益者阻力以外，立法动力不足也是重要原因。 在中国特殊的国情下，许多好制度的产生或坏制度变更都是民众通过流血甚至丢掉性命才换回来的。 无论是孙志刚案［1］导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，还是三鹿奶粉事件［3］引发《食品安全法》出台无不是这样。 前车之鉴，后车之师。 消费品安全问题一直是一个潜在的社会问题， 难道只有等历史重演流血事件再次发生才能唤醒我们的立法机构。 在民众生命财产保障方面，立法必须要有超前意识。 因此，消费品安全法的出台迫在眉睫，唯有制定科学系统，完整统一的消费品安全法才能最大限度地减少人们生命财产的伤害, 最大限度地提升消费品安全保障水平。

二、现存消费品安全相关立法的缺点

我国目前没有一部关于消费品安全的专门性法律，相关规定散见于几部单行法中。 而制定消费品安全法则是许多国家的通行做法，美国、英国、加拿大等国家先后制订了消费品安全法，虽然名称不同，但其目的和功能都类似。而且数据表明，消费品安全法制定后各国由于消费品缺陷危害消费者人身财产的案件都下降不少。 与其他国家相比我国关于消费品安全立法模式有以下缺点：

（一）现存相关立法内容存在交叉、缺位现象

上述相关法律法规所涉及的内容多存在交叉现象，给执法机关造成了许多不便。 不同执法机关所依据不同法律行使自己的监管职责，而这些法律所规定产品范围、产品流通环节有交叉， 导致各部门在有利可图的情况下争着执法而在无利可图之时又互相推诿。 与交叉问题相比，缺位问题则更加严重。 例如《消费者权益保护法》,主要解决的是消费者由于购买商品或服务权益受损时的救济问题，为事后救济，对于产品事前预防、事中干预、事发响应等丝毫未涉及。再如 我国《产品质量法》的立法精神侧重于质量而忽略安全，结果就是强调产品当时的符合性而缺乏后市场管理, 因此缺少召回制度等后市场管理之制度。

（二）现存相关立法形式分散，不利于法律体系化发展

科学合理的法律体系， 对于法治理论研究与司法实践活动都就有重大意义。 在理论研究中， 成体系的法律既保证了法律形式的一致性，更由于其逻辑的统一性使得理论研究更具有意义；在司法实践中，由于相关规定都集中于一部法律，原告可以方便寻找起诉理由，执法机关可以明确其执法依据，审判机关更无须翻阅多部法律才找到裁判依据， 大大提高了司法执法效率。 然而我国现存消费品安全相关立法的分散模式，既不利于法学的理论研究也降低了司法执法效率。

（三）现存相关立法关于消费品种类、质量标准等不统一

在我国现存相关立法中对于消费品种类、 质量标准等不统一，这种不统一体现为两个层次，第一层次为国内不同法律法规对同一消费品的规定不统一，其次为国内与国际对于消费品的相关规定也不统一。 国内标准不统一不利于我国市场经济发展，对市场主体经营行为和监管主体的监管行为都有消极影响。 国内国际双重标准则不利于我国外贸发展，原因在于我国消费品安全的规格标准低于国外，导致符合我国产品质量标准的产品却有可能不符合国际标准而被退回，这给中国企业造成了很大的损失。

三、制定消费品安全法的必要性

马斯洛的需求层次理论表明表明人在满足生理需求后会追求更高的安全需求，世界经济的发展实践也表明当一国经济发展到一定的阶段后消费者的消费倾向就从温饱型向舒适型转变。 随着我国经济水平的不断发展，这种安全需求也愈加明显，而制定统一完善的消费品安全法是一个很好的选择。 因此， 尽快制定消费品安全法确有其必要性。

（一）制定消费品安全法有助于我国形成完整的法律体系

改革开放以来， 我国就致力于建立完善的社会主义法律体系。 完善的法律体系不仅清晰明了、逻辑清楚，使一国的种类繁多的法律更加严谨周密，而且也大大方便了执法司法实践活动活动。 制定统一的消费品安全法，将散见于其他法律规范中的相关内容进行整合与统一，更有利于我国法律体系向着系统科学的方向发展。 长远来看，不管从理论研究角度还是实践操作角度都可谓大功一件。

（二)制定消费品安全法有助于更好地处理政府与市场的关系

对于政府与市场的关系，目前的主流观点认为，市场与政府任务与功能应各有侧重与不同， 市场在资源配置方面起决定性作用,侧重于解决效率问题。政府则应该关注社会公共产品和服务的提供, 公平的市场环境与廉洁的政治生态的创设， 侧重于解决公平问题。 消费品安全与健全的消费者权益体系是公民最受欢迎的公共产品,制定统一的消费品安全法，合理界定消费品的范围，一般产品质量问题应交给市场来决定， 消费品安全则应由政府依法监管，从而转变政府职能，实现国家治理能力现代化。

（三）制定消费者安全法有利于我国外贸发展

长期以来，由于我国消费品质量标准与国际不统一，甚至国内不同法律文件对于同一消费品质量标准也不统一。 这导致我国众多出口商由于信息不对称将符合国内标准的消费品出口境外， 却由于不符合他国标准而被退回， 遭受巨大损失。 消费品安全法的制定统一国内标准并致力于与国际标准统一，有利于我国外贸的长期稳定发展。

四、消费品安全法制定的注意事项

（一）定位

消费品安全法应当定位为一部在消费领域居于首要地位的基本法和综合性法律。 立法过程中要注意梳理与整合散见于不同法律规范的相关内容， 并增加相关必要制度，通过科学的立法手段与立法技巧使其成为一部统一完整、科学严谨、实用耐用的综合性法律。 其基本型与综合性主要体现在以下几个方面，首先，消费品安全法的立法目的为监管消费品安全与保护消费者安全的双重目的，相应的其内容也应该包含消费品安全与消费者权益保护两部分。 在消费品安全方面， 实现对消费品从生产到流通再到消费使用或报废的全过程进行无缝隙监管。 在消费者权益保护方面，对消费领域各主体的权利、义务以及法律关系进行科学合理的规范。 其次， 消费品安全法的调整手段应采取层次性多样性法律调整手段，综合应用民事、行政和刑事手段，增加消费品风险管理制度、召回制度等多种事中事后监管制度。 最后，消费品安全法的法律属性应具有公法属性与私法属性的双重属性，因为其不仅是政府实现监管的法律依据，更是消费者实现权益保护的保障书。

（二）与相关法律的关系

在制定消费品安全法过程中， 应时刻注意其基础性与综合性，并注意与既有法律的协调和统一，避免发生冲突。 在消费品安全法与相关法律的关系中， 可将消费品安全法看做一般法，其他法为特殊法。首先，作为一般法，其内容必定更加系统和全面，涵盖其他法律相关内容，因此在涉及这些具体法律已作规定法律的内容时，应与其保持一致，或通过设置附属条款进行衔接。 其次，作为一般法，消费品安全法应该具有兜底性法律的作用，因此在当前具体法律存在缺位的地方，消费品安全法应当涉及，比如事中监管时的消费品召回制度、时候监管时的后市场监督制度以及统一国际国内双重标准等等。

（三）制度创新

发达国国家因消费品安全问题侵害公民人生财产事件远远少于国内， 并不是由于其企业家有高尚的职业道德。 “一旦有适当的利润,资本就大胆起来。 ”［3］这是亘古不变的真理。真正的原因在于这些发达国家通过完善的制度设计使得企业违法成本增加而不敢轻易违法。 因此，消费品安全法的制定在做到正确定位与处理好与其他相关法关系的基础上，还要通过符合我国国情的制度创新在实践中发挥其真正的作用，起到监管消费品安全以保障消费者权益。 笔者认为，应至少明确以下几个制度性问题。

首先，通过制度的设计逐渐转变政府职能。理顺各监管机关之间的关系，对工商、质监、检验检疫等多个相关政府部门的监管资源包括人财物进行统一梳理与分配，形成监管合力。 这样既可以避免多部门由于职责不清出现扯皮现象，又可以提高监管队伍规模化水平与专业化水平。其次，通过制度设计建立消费品风险管理机制。科学合理的消费品风险管理机制的建立不仅统一消费品合格标准而且使得各种消费品实现量化监管。 美国CPSC 机构对于消费品的风险管理分为4 个步骤：风险识别、风险评估、风险交流和风险控制。其中在风险评估中，美国的风险矩阵评估法比较科学，而且执行量化标准，直观明了， 值得我们借鉴。 该评估方法将伤害的严重程度分为三个等级：无需住院治疗的伤害、需要住院治疗的伤害和惨重致命的伤害。 将伤害发生概率分为非常低、低、中等、高和非常高5 个等级。 我国设计相关制度是可以借鉴。 最后， 通过制度设计完善消费品缺陷责任追究体系。 根据缺陷消费品的社会危害性以及被发现时所处的流通环节的不同，应设计不同层次不同种类的追责方式。 对于出厂还未流通的缺陷消费品， 执法机关有权责令其禁止陈列销售，并对公告禁止陈列销售的产品,施以扣押或充公。 对于已经陈列销售的缺陷消费品， 执法机关有权通过召回制度对缺陷产品及时召回。 对于已经造成危害后果的缺陷消费品，要根据其社会危害性，对涉案企业进行惩罚性的罚款、暂扣或吊销其营业执照，企业负责人也要承担相应的民事责任、行政责任甚至刑事责任。

[1]陈峰.被收容者孙志刚之死[N].南方都市报，2003-12-20(3).

[2]简光洲,刘鑫.从“三鹿奶粉事件”看企业社会责任与危机公关策略[J].今传媒，2008-11-18(11).

[3]中央编译局译.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972:829.