畅通诉求表达渠道 构建社会新安全阀——基于江阴市12345 公共服务热线的个案研究

邵 燕

（中共江阴市委党校，江苏 江阴 214431）

一、问题的缘起与概念界定

当前，随着经济社会转型的深化，利益群体日益多元，群众的诉求日益多样。如何引导利益群体特别是弱势群体利益主张的合理表达，如何构建科学合理的诉求表达机制，搭建多元、畅通的利益表达渠道、方式、途径等都是各级党委和政府不能回避的问题。随着网络化和信息化的迅猛发展，借助一切新兴技术与工具拓宽民意表达渠道、构建多层次、宽领域、多元化的诉求表达渠道成为了各级地方政府提升社会治理能力的重要组成部分。

在建设智慧城市的主导下，民生服务热线通过整合电子政务专网，综合运用电话语音、传真应答、电子邮件等现代信息技术手段，可以更好地听民所需，为民所用。在此背景下，国内许多大中型城市已经建立起比较完善的民生服务热线。一些服务热线经过多年的发展，已经取得了良好的社会效益，形成独特的品牌，在社会治理方面取得了显著成效。如北京市的社区公共服务热线96156、黑龙江省牡丹江市的6581890 便民服务热线、安徽省铜陵市的2110000便民服务热线、杭州的96345 便民服务热线等。许多城市为了便于市民更便捷地使用便民服务还将电话号码统一制定为12345。苏州市在2005 年12 月26日正式成立12345 民生服务热线，受理市民涉及日常生活和出行起居的服务咨询、保修、投诉、建议等内容的来电，责成责任部门进行处理或答复。对市民的报修、投诉、服务类要求，向有关职能部门下达任务指令，或进行协调，处理。

民生服务热线作为了解社情民意，联系群众的重要纽带，激发了民众公共参与的热情。各地开始总结民生服务热线在信息咨询、公益服务、家政服务、诉求表达等方面的作用。学术界也开始关注民生热线在提高政府公信力、创新社会治理等方面的作用。笔者以“服务热线”为关键词，进行精确检索2001-2014 年的期刊文章，共检索到论文350 篇，并呈现逐年上升趋势，可见学者们对这一领域的相关研究在逐渐增多。经整理，笔者发现目前相关研究主要从政府服务的角度来阐释民生服务热线的作用，缺少深入剖析民生服务热线在通畅利益诉求表达方面的作用。

二、民生服务热线的个案研究

2009 年1 月，江阴在加快推进法治政府建设进程中，坚持以转变政府职能、提升公共服务能力为重点，依托现代科技手段，打造了12345 政府公共服务热线。2345 公共服务热线是依托市电子政务专网平台和“中国江阴”政府门户网站构筑的一个覆盖全市范围的公共服务技术平台。借助这个平台，江阴的公民、法人或其他组织可以通过电话、传真、短信、上网等多种方式反映各类诉求件，由市信访局分类处理、批转各相关单位限期办理，办理结果在互联网上公布。

（一）12345 公共服务热线的发展与成效

江阴市12345 公共服务热线正式运行以来，利用多种方式回应人民群众的各种诉求，其优质、多样的服务得到了广大人民群众的广泛认可。2012 年2月12 日，信访局及公共服务呼叫中心领导小组认真筹备成立12345 民生热线网上直播室，力求通过面对面的沟通交流，化解社会矛盾。2013 年5 月初，“掌上12345”系统正式开通运行，市民可通过智能手机更加实时、直观地反映诉求。同时，联动单位经办人也可下载相应的手机客户端软件，轻松实现手机签收、反馈任务单功能，为诉求的办理提供了更加方便、快捷的途径。

江阴市公共服务热线运行六年多以来，始终坚持紧紧围绕市委、市政府中心工作，时刻关注民生所向，始终牢固树立“群众利益无小事”的观念，不断创新工作方法，强化考核机制，加大督办力度，已经成为惠民利民和网络问政的一个综合服务平台。公共服务热线努力抓热点、解疑点、破难点，真正维护了群众的合理利益，全面推动了政府行政效能的提升和为民服务水平的提高，群众满意率每年都超过了90%以上。六年来，12345 公共服务热线主要受理的案件是咨询类和求助类，案件总数占到了总量的77%，是有效解决群众的各种民生需要的一个重要渠道。公共服务热线凭借自身特殊的运行机制，有效地解决了群众参与社会治理的渠道问题，并有效地促进群众参与社会事务的讨论，让每个人充分意识到自身作为一个现代化公民所应当承担的责任与义务，对于有效解决现实问题和促进整个社会的现代化发展发挥了重要作用。

（二）公共服务热线是社会的安全阀

江阴12345 公共服务热线在深化服务层次、拓宽服务领域、提高服务质量、创新服务形式上下功夫，注重畅通民生诉求渠道，倾听群众呼声，关注民生，服务民生，有专人对“民生热线”收集到的问题进行梳理、归类、分发，限期解决督导，使公共服务热线成为经济建设的维护者、廉政建设的监督岗、社情民意的晴雨表、消除矛盾的“安全阀”。当代社会已经进入以信息技术为主要媒介的社会，如何利用各类新兴媒介技术进行有效的社会治理是摆在各级党委和政府面前的重大挑战。作为一个在受理群众诉求中以“管得宽”为特点的“政—民—商”三方互动平台，江阴市12345 公共服务热线已经成为增进党和政府与人民群众沟通联系的重要纽带，为群众提供满意的公共服务，有效满足群众的需求。公共服务呼叫中心得到了江阴市民的认可和信赖，成为畅通民意表达的重要渠道，社会矛盾多为全新“安全阀”，主要表现为以下几个方面：

1.信访工作的快车道

2011 年6 月，江阴市信访局与12345 公共服务平台有效对接，将市民的各类走访、来信诉求，通过12345 公共服务热线进行更便捷地分流、受理和督查督办，有效缓解了信访局的来信来访压力，让群众更多地与信访部门进行互动交流，更好地推动了各项民生难题的有效解决。信访快车道实施以来，共通过12345 公共服务平台处理各种诉求近800 余件。12345 公共服务热线积极引导群众以理性合法、更加便捷的方式表达合理诉求，进一步提高了“信访快车道”工作效率，规范信访秩序，进一步提升了及时有效地解决了群众的各种诉求工作效率。

2.舆情分析的新桥梁

江阴12345 公共服务热线自开通后，以数据信息化平台为基础，对市民反应的每一条诉求及其诉求解决的程序、效果、回应、测评等进行电子化记载。并通过对诉求进行分类、梳理、分析，以每月一期的《12345 民生热线通报》和不定期《12345 民生热线专报》等多样化的方式，把人民群众最急、最需、最盼的事报给市委、市政府以作为决策参考。与此同时，12345 公共服务热线对重大或紧急情况做到及时上报、并在第一时间联系各相关单位，加强与市委市政府、各承办单位之间的联动，沟通，确保在第一时间掌握关键信息，并及时向群众做好解释、沟通工作，避免事件的进一步升级，为创造和谐的社会环境作出努力。

3.情绪宣泄的新渠道

当前，因利益分化、社会不公等，一些群体在社会转型过程中累积的负能量日益增多，对社会和谐产生不良的影响。江阴12345 公共服务热线的建立为部分群众的负能量和负面情绪的宣泄起到了有效的疏导作用。一些诉求的主要起因并不是利益冲突而是当事人心中郁结的负面情绪，通过12345 公共服务热线，反映个人因某些事端所产生的不满，并得到相关部门特别是政府部门的及时解决和有效回应，使群众心中郁积的负面情绪得到有效的化解，特别是分化或减少了可能上访人员，对预防和化解社会矛盾起到了积极作用。

三、民生服务热线平台的现实困境

江阴12345 公共服务热线与其他同级政府相比，总体上是可圈可点的，甚至在一些方面走在前列并超过一些地级市和副省级城市的运行效果。但其在组织形式、运行机制、合作方式、服务内容、办结效率、部门之间的互通协调等方面依然存在一些问题。特别是民生服务热线在拓宽诉求表达渠道、预防、疏导社会矛盾方面所起的作用，还存在一些现实困境，主要体现在四个方面：

一是民生服务热线的属性和运行机制尚不成熟。我们面临的现状是包括江阴在内的大部分城市的民生服务热线在实际运行过程中，依然是政府牵头设立或主导运行。市场化的服务机构多以收取服务费等形式参与公共服务平台，群众的认可和接受程度不高，有时会影响到民生服务热线的运行。

二是民生服务职责界定的夸大化。包括江阴12345 公共服务热线平台在内的一些便民热线、民生热线等都以“12345，有事找政府”为口号进行宣传，吸引广大群众以公共服务热线平台为通道和纽带解决各种难题。然而，这一口号的使用和民生服务热线的职能定位将政府责任的范围和边界无限扩大，使得一些完全市场化行为与公共服务脱离，进行市场化运作。

三是民生服务热线的整合能力不足。民生服务热线本质是一个信息收集终端和信息转接平台，然而，实际运行过程中因职能部门之间的组织架构、运行机制、部门职能等诸多因素影响了民生服务热线处理民众诉求的效果。

四是民生服务热线的社会治理效应尚未发挥。作为一种新兴事物，民生服务热线虽然是社会治理方式创新的重要体现但，民生服务热线依然处于起步阶段，特别是其收集的一些群众的诉求信息等尚未充分运用到对社会矛盾的定期排查、分析研判、事先预警等社会治理中。

四、进一步提升民生服务热线的建议

作为城市建设中不可或缺的一个重要环节，民生服务热线的作用理应引起重视，迫切需要突破其在当下的困境，充分发挥其畅通利益表达渠道，化解社会矛盾的社会安全阀作用。

1.明确民生服务热线的不同责任

民生服务热线是一个非盈利的公益性服务机构，所提供的信息咨询、诉求表达等是直接依托政府的有关单位和部门的职能来开展的。加强热线建设要结合热线“半官半民”的特殊性，突出其“政府公共服务平台”的功能定位，积极创新服务领域，尽快树立统一、权威、专业、有效的品牌形象，打造民生服务热线的精品工程。

2.坚持公益导向和市场化运作相结合

民生服务热线中的一些服务项目，特别是需要收费的项目应该实行市场化运作，这样才能保证服务热线的承接能力和和服务质量；另一方面也可以缓解民生服务热线运行的经费压力。此外，民生服务热线还应积极拓展覆盖区域，依托“托老、托幼、助残”等协会和团体，通过有偿服务或降低收费标准，扩大公共服务范围。在提高市场化运作能力的同时，做到兼顾公益性。

3.充分利用公共服务平台的信息

民生服务热线借助自身优势，收集了各类信息。政府或职能部门应借助这些已经采集到的信息数据，建立全市社情民意数据库，并及时更新，与有关部门和单位确定“信息共享机制”，确保信息及时流转。综合运用这些数据，预测和判断未来社会矛盾的发展趋势，及早准备，预防和减少社会矛盾的产生。

4.提升民生服务热线的运营能力

提升民生服务热线的运营能力需要从软硬两个方面着实下功夫：在硬件方面要加快服务载体的建设;软件方面，要提供员工待遇，注重对人才的培养，提升工作人员的职业素养，做好让群众满意的便民服务。

[1]宋林飞.西方社会学理论[M].南京：南京大学出版社，2000.114.

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