我国小产权房问题的困境解析与制度设计——基于公众利益视角

文 （江苏师范大学，江苏徐州 221116）

一、引言

小产权房在我国存在已久，由农民自建的小产权房甚至早于住房商品化浪潮。伴随着城市化进程和住房商品化演进，小产权房现象愈演愈烈。自2007年北京画家村风波以后，国家开始限制小产权房的建设与销售。十八届三中全会后，中央提出要严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售“小产权房”行为［1］。在此政策下，对于已购小产权房者和失地农民的利益保护在小产权房治理过程中变得尤为重要。

学界对小产权房问题的研究集中在以下三个方面：一是基于小产权房暴露的制度缺陷研究。苟兴朝 （2013）、李佳穗（2009）、李永东（2013）、尹庆信（2011）等分别从经济、法律、社会和福利经济的视角阐释了造成小产权房现象的制度缺陷。二是小产权房涉及的社会利益研究。刘毅（2011）通过构建博弈模型，分析了在开发前、中、后三种状态下政府、开发商、购买者的利益变化；通过对购房者、农民、房产商、政府以及社会总福利的量化研究，姜之易（2012）提出应尽量保证农民和以购房者的福利，对小产权房进行分类整治，以确保社会的总体福利；李长健（2008）从民生视角探讨了小产权房的利益驱动机制。三是小产权房的制度设计与公众利益保护的统筹研究。姜之易（2012）等福利经济学者从经济学视角提出为保证社会总体福利的小产权房制度创新；苏勇，黄志勇（2012）、刘敬爱（2012）等提出将小产权房转变为保障性住房。现有研究成果为解决小产权房问题提供了有益的探讨和分析，但也仍存在着一些不足。一是对小产权房的制度改革缺乏具体有效的政策设计；二是基于公众利益视角成果偏少，仅有少部分福利经济学者进行了初步探讨；三是学者们未能保护公众利益作为小产权房改革的根本出发点。小产权房是我国特有的住房产权类型，解决小产权房问题既关系到千家万户的切身利益，也关系到我国城乡一体化住房市场的形成和完善。因此，加强小产权房问题研究中对公众利益保护问题的研究，应成为学术界重点关注的课题。

二、小产权房问题产生的制度原因分析

（一）现行产权制度的缺陷分析

1.农村集体并没有真正拥有集体所有权。根据所有权的一般理论，所有权有四项权能:占有、使用、收益和处分，处分权是所有权的核心。所有者对自己财产的处分是实现其所有权的重要途径［2］。我国《物权法》第39条也规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”而现行的法律却又禁止农村集体土地进入市场交易，这实际上是剥夺了集体土地所有者对自己财产的处分权，无异于否定了所有者的所有权［3］。这样的“所有权”不能成为真正法律意义上的所有权。

2.城乡二元的用地体制人为地阻碍了农村土地的增值和流转。农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：（1）城市国有建设用地因为具有完整的土地使用权，因此可以通过“招、拍、挂”等程序，实行市场定价，进入使用权拍卖市场。而农村集体建设用地的使用权流转市场在我国一直没有形成完整的体系，对使用权价格的确立就成为农村土地使用权流转的难题，“同地不同价”不仅为村镇工作人员的寻租行为提供了空间，也容易造成大量农民的利益受损。（2）单位和个人在购买城市建设用地时同时具有了土地的使用权证书，因此，城市建设用地可以作为抵押在银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地不具有资产功能，不能用作抵押和融资。（3）我国实行的是世界上最严格的耕地保护制度，农村集体建设用地在转变用途时需经国家相关部门的审批和征收，这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。

所有权的不完整导致农民在农地利益分配中出于弱势地位，而城乡二元的用地体制又造成农民无法将土地使用权作为其财产增值的工具。这两种因素的相互作用，造成了我国农民事实上的财产困境，而当这种财产困境无法通过政府的有力措施得到解决时，农民只能通过自发的手段加以解决，小产权房就是其实现土地增值最有效地措施。

（二）现行农地征地制度的缺陷分析

1.产权主体不清造成征地补偿的利益主体不明确。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这种看似合理的对土地所有权范围的规定实际上藏着很多漏洞。一是法律并没有对集体经济组织的范围作出明确界定。在人民公社时期，土地分配与管理的准则是“三级所有、队为基础”，“队”是指生产队，即当时法律中所规定的集体。但是在实行家庭联产承包责任制、取消生产队后，相关法律并没有再对集体的概念作出明确解释，这就导致了农村土地集体所有权的虚化，使得这种名存实亡的“集体”成为了利益集团寻租的保护伞，而当农民的合法利益受损时却无法维护农民的权益。二是当土地分属两个以上的集体经济组织时，所有权具体由哪个组织拥有，法律也没有做出详细规定。根据《土地管理法》第四十九条规定“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”换言之，农村土地在被征用后的征地补偿款是发放给集体经济组织的。而正如上文所说，我国法律并未规定集体的具体范围，这势必会导致乡政府、村委会等所谓产权主体的逐级克扣，而真正需要的到补偿的农民往往得不到应有的补偿，造成失地农民的财产性收入逐渐减少。

2.补偿标准制定不合理。我国城镇化的用地制度偏重于对失地农民的一次性货币补偿而几乎不考虑失地对农民造成的长期生计的影响。例如，《土地管理法》规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”即使按照该标准的最高上限，农民能获得前三年农地平均产值的30倍，而这也仅够维持农民10年左右的基本生活，在这之后，农民将彻底失去生活保障。我们在很多村庄征地冲突中能够看到，农民并非是以地要挟，漫天要价，他们只是希望已经习惯了的生活方式不被改变，或者在必须改变时，他们的长期生计能够得以保障。

现行征地制度的不合理，形成了政府“一手征地又一手卖地”的制度怪胎，作为国家的代表，政府垄断了土地使用权买卖的一级市场，和房地产开发商分享绝大部分土地增值的收益，而农民集体和农民应得的利益被无端的剥夺［4］。小产权房表达了农民合理的土地诉求，在种地无法维持基本的生活时，农民只得依靠“种房子”来满足其基本生活需求。

（三）现行户籍制度的缺陷分析

建国初期建立的户籍制度在实施之初有效地控制了农村人口盲目向城市的迁移，维护了农业生产的持续发展。但随着城市化的不断推进，由户籍限制的引发的问题日益暴露。首先，户籍的限制造就了二元化的城乡社会保障制度。我国城市化的主要问题在于土地城市化与人口城市化脱节，土地城市化速度大大快于人口的城市。大片农村土地被过快地划入城区，但政府却没有动力吸纳进城农民，没有动力为他们提供合法的居住空间。这就导致了很多农民在农地被征用被迫进入城市后面临着“种地无田、就业无门、低保无份”的“三无”困境。而面对着城市高额的房价，小产权房成为了其无奈的选择。其次，按照我国现行法律规定，农村宅基地只能在本村范围内流转，但又因为农村实行“一户一宅”的宅基地使用政策，因此其在农村的交易量非常少，加之农村土地价格低廉，通过宅基地转让获得经济增值对农民来说非常困难。正因如此，小产权房成了他们实现盈利的重要手段。第三，在我国，农民可以自由选择进入城市亦或留在农村生活，但城市居民却没有在农村生活的权利，虽然城市居民在城市生活可以享受一些农村居民无法享有的 “特权”，但由于近几年，城市房地产价格攀升，很多城市居民亦无力负担高额的房价，小产权房便成了他们设法在城市生活的必要途径。制度造成的城乡二元鸿沟使得市场经济所呼唤的统一的市场无法形成，使得农民对自己房产的所有权被限制在狭小的范围之内，使得城市居民在农村购房以成为房屋所有者的梦想被迫停留在现实的此岸。公民的财产权利是一项宪法性权利，而当前的法律规定却使所有权背离了其应有的涵义，使作为基本人权的公民财产权无法实现［5］。

三、基于公众利益视角的小产权房治理分析

（一）基于农民利益视角的小产权房治理设计

在解决小产权房问题时，政府不能只是凭借调查数据认为“小产权房”占用了耕地，对农业生产带来隐患而采取整治和清理，这对于农民而言显然是不公平的［6］。农民之所以会大规模的兴建小产权房其主要原因是其财产性收入不足，而造成农民财产性收入不足的原因来自于我国土地所有权，征地制度和户籍制度等的缺陷。因此，从根源治理小产权房必须不断完善我国各项制度。

1.完善土地立法，实现土地确权。我国农村土地制度存在着一个奇特的现象：土地的所有权既不属于集体（名义上是实际上不是）也不属于农民（农民没有处置权）更不属于国家（除公共利益外国家也无权处置农村土地），每一个主体都没有对土地的处置权，农村的土地所有权实际上处于被虚化的状态，而所有权中的“集体”不过是在土地征地、流转过程中的一个“伪概念”，产权不明晰容易造成农民在征地过程中的弱势化，从而导致了农民不得不依靠小产权房作为其收入来源。因此，整治小产权房，切断小产权房的产生根源，必须完善土地立法，实现土地确权，使得农民真正享有对土地的处分和收益权，扭转农民在土地使用中的弱势地位。实现土地确权，需要从以下两方面着手进行：首先，应明确农村集体所有权中“集体”的范围。就当前来看，原有的生产大队、生产小队现已被行政村、生产小组所取代，考虑到农村的发展实际，以生产小组作为集体更为合理。其次，应实现农村土地的登记确权。农村土地情况错综复杂，尽管农民在承包土地时已经签订土地承包合同，但仍然存在很多历史遗留问题，因此必须实现土地承包权的确权登记，尽量降低合同丢失、地块面积不准、四至不清等问题出现的可能性，从而更好地维护农民在征地、流转过程中的利益不受损害。

2.建立多元化的能够满足不同对象需求的农地征地补偿制度。按照《全国土地利用总体规划提要》，预计到2020年，我国占用的耕地将达到4500万亩，按照每征收1亩土地伴随1.5个失地农民计算，届时将增加6750万失地农民［7］。收入问题是失地农民失地后面临着的关键问题。“小产权房”的大规模出现似乎帮助失地农民解决了部分收入问题。正由于此，也暴露出了我国征地制度的种种缺陷。为了避免被征地农民继续依靠小产权房获取收入，因此必须完善我国的征地补偿制度。首先，应建立能够满足多元主体的征地补偿机制。当前我国的征地补偿是以一次性的现金补偿作为主要方式，并没有考虑到不同受偿主体的实际需求。按照失地农民对土地的依赖度，大致可以将失地农民分成三类：以土地作为基本生活来源的纯农民、以在城市打工作为主要收入来源的农民工和完全进入城市生活仅保留农民身份的准市民。对于纯农民来说，失去土地意味着失去了其生活的主要收入，因此，合理的土地补偿以及安稳的工作是他们迫切需要的。而对于在城市中工作的两类失地农民来说，土地对于其的作用并没有这么重要，享受与城市居民相同的社会保险相较于现金补偿堆起来说应更加实用。其次，应提高征地补偿的标准。土地作为农民的最后一道社会保障，其福利功能愈强，其作为生产资料的财产性功能则越弱，而削弱土地福利功能的最好办法是建立城乡一体的社会保障制度，以完善的福利制度替代原有土地带给农民的保障。而我国现行征地补偿原则是按照“原用途”进行补偿，忽略了土地的增值收益，同时较低的补偿标准对于保障同民的基本生活无异于杯水车薪。因此各地必须根据经济发展水平，调整补偿标准，保证农民在失去土地，进入城市后的长久生计不受影响。当失地的农民其基本需要被满足同时可以拥有更好的生活收入时，依靠小产权房买卖赚取收益对于他们来说自然会丧失吸引力。

3.构建统筹城乡发展的社会基础平台。户籍限制形成的城市壁垒使得农民在选择移居城市或者因被征地而被迫移居城市时处境艰难。构建统筹城乡发展的社会基础平台，就是要构建城市吸纳失地农民进入城市的承接联动机制，提高农民在城市的就业技能，保障农民享受与城市居民相同的福利待遇，保障农民在进入城市后能够拥有和之前相同甚至更好的生活水平。具体包括：建立完善的非农就业培训机制，实现“市场引导培训，培训促进就业”，以增强农民在城市务工的技能；建立城市吸纳失地农民的户籍迁移制度，扭转现行户籍制度所造成的农民在身份、社会福利和地域等方面的不平等，最大限度地保持社会稳定；构建城乡社会福利均等化、住房保障均衡化、社会保障体系普及化的动支持体系，给予失地农民从就业、就医、子女入学等多方面的帮扶服务。

4.构建城乡一体化的土地流转市场。土地在农业生产和生活过程中，不仅能够创造直接经济价值还能够形成增值价值，它兼具了福利和财产功能的双重价值。但我国现阶段的补偿标准多是从退地的直接经济损失考虑，而忽略了农地的增值价值。依照我国现阶段经济实力和财力，单纯依靠补偿来保证失地农民的基本生活不受影响是几乎不可能实现的，保障失地农民利益不受损失最好的方法是利用农地的增值价值创造财富，从而抵消农民失地的补偿成本。文贯中认为“在实践中，没有一个发达国家是在实行强制型的土地集体所有制的前提下完成工业化和城市化，并顺利解决三农问题的。土地制度只有和市场经济体制所要求的要素自由流动原则相符合，才能降低城市化成本，加速农村人口的转移，推动中国经济、社会的良性发展。”［8］土地作为一种生产要素，其价值凭借稀缺性而显示，利用农地的增值价值就需要实现农村土地的入市交易，特别是在城镇化高速发展的今天，建立农村土地入市交易机制，使农村土地享有与城市国有土地同等的竞价和交易权利，不仅是扩大土地供给、打破国家对土地垄断的需要，也是实现农村人口和土地的自由流动，实现农业现代化、规模化经营的迫切要求［9］。当农民从土地中获得的财产性收入增加，自然会放弃建造和出售小产权房的意愿。

（二）基于城市居民利益视角的小产权房治理设计

1.调控城市房地产市场。房价收入比是反映城市居民购买住宅的支付能力的一个指标［10］。一般而言，在发达国家，房价收入比超过6就可视为泡沫区。而我国现在的房价收入比已经远远超过合理范围，大大超出了城市居民的购买能力。小产权房是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，其开发成本，相比真正的商品房成本低出至少1/3［11］。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。面对购置小产权房所要面临的风险，购买小产权房往往是很多城市居民受制于现今飞速上涨的房价的无奈之举。因此，抑制快速上涨的房价至公众的消费能力范围之内是从根本上杜绝小产权房的有力措施。

解决城市房价畸高问题时，采取行政手段抑制房价同时大幅度增加保障性住房的措施是必要的且是必须的。但是要从根本上调控房价，这些是根本不够的。导致我国房价畸高的体制根源是土地垄断供给问题。数据表明，在我国很多地方政府，其超过百分之五十的税收来自于土地财政，土地财政的高度依赖，必然会导致地方政府缺乏增加保障性住房供应数量的积极性。探索一种既能保障公众住房利益，又不危害到耕地保护，同时能协调政府、开发商、城市居民、农民多方利益的均衡机制具有重要意义。

2.合理规划开发区工业用地。工业园区用地的过度浪费，是我国跨越式城市化的通病。大多数国家城市化过程中工业用地只占新增用地的10-15%，城市新增的大部分土地被用于公众居住与城市公益事业建设，但中国大约40-50%的土地却被用于工业开发区建设［12］。而各地政府为了招商引资，一般都会以极低的价格出让这些土地，并且这些土地其使用率极低，对于人多地少、人地矛盾突出的中国来说，这莫过于对土地的极端浪费。要实现开发区土地的集约利用，首先政府应兼顾招商引资与保障公众住房利益，明确角色定位，应始终将维护公众利益作为其行为准则。其次，要设定工业区建设用地指标限额，从根本上限制工业园区土地的无序运用，从而扩大保障性住房的建设指标，以保障更多的居民的住房利益。

（三）城乡利益统筹的小产权房治理设计

1.改革政府规划模式，减少政府土地规划中的营利成分。在我国，只有国家可以掌握土地的用途，因此政府能够规划建设用地，并且能够从中获得足够的利润。如我国农村土地征用的过程是：由国家出于公共利益考量，境规划后收归国有，再由国家寻找开发商建设最后再卖给公众，在此过程中开发商将获得至少40%的利润，而政府也将获得20%左右的利润。而其利润收益的偿付方则是购买者即公众。而如美国、台湾等地区，政府在征地中仅扮演着服务和中介的角色，完全不会从征地中获得任何收益。因此，其农民在征地中所获得的收入也是足以维持其生活的。我国在未来的政府土地规划改革中，可以借鉴国外的案例和做法，减少规划中的盈利成分，真正奉行起服务型政府的职责，努力增加公众在此过程中的利益。

2.探索区分经营性用地和公益性用地的量化标准，减少征用地中的政府寻租行为。通过建立指标，确定公益性用地持有量占总建设用地中的比重，通过指标的量化，可以简化政府确定建设性用地指标的工作步骤，同时可以防止地方政府，出于自身利益的寻租行为。建立公益性用地持有量指标体系时应将当前保障性住房数量、商品房价格、本市最低工资标准、城市居民购买力水平、购房需求与购买数量的比重等指标，纳入指标体系。

［1］关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知［EB/OL］.中华人民共和国国土资源部，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201311/t20131122_1293353.htm，2013-11-22.

［2］薛华勇.关于小产权房问题的理性思考［J］.经济问题，2008（11）.

［3］李福华.小产权房司法处置若干问题探讨［J］.法制与社会，2013（05）.

［4］张国栋.基于公众利益视角下的“小产权房”问题探讨［J］.辽宁行政学院学报，2012（08）.

［5］曾青.小产权房问题的现实困惑与法律路径——以城乡统筹背景下的成都小产权房为样本［J］.四川文理学院学报，2011（06）.

［6］李永东.“小产权房”问题及其背后土地制度问题的初步探索——基于社会演化的视角［J］.北京社会科学，2013（01）.

［7］全国土地利用总体规划纲要（2006－2020 年）［EB/OL］.新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/23/content_10241429_1.htm，2008-10-25

［8］文贯中.土地制度必须允许农民有退出自由［J］.社会观察，2008（01）.

［9］陈明鹤.完善农村土地承包经营权退出机制［J］.党政干部学刊，2013（11）.

［10］赵静等.论失地农民“小产权房”市场的规范化［J］.乡镇经济，2009（02）.

［11］董旭源.小产权房产生原因及其困境探究［J］.现代经济信息，2013（16）.

［12］陶然.小产权房关乎中国城镇化成败［EB/OL］.FT中文网（中国经济），http://www.ftchinese.com/story/001055852，2014-4-24