论后行政审批改革时代的政府监管

文 （..四川行政学院，四川成都 6007）

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的重要的事前控制手段，也是现代政府治理公共事物的一种重要形式。在我国，行政审批制度始于新中国成立初期，政府通过行政审批制度管理和控制经济社会生活。改革开放后，随着市场取向的改革目标逐渐确定和市场经济体制的建立，行政审批制度的改革开始呈加速状态。党的十八大后，行政审批制度改革力度更是前所未有，规模空前，其形式的转变和创新也呈现出一派新面貌。事实上这一轮行政审批制度改革已成为引领政府职能转变，深化行政体制改革和推动社会创新一个重要的时代特征。为此，政府职能转变正面临重要的方向性调整和定位——政府监管创新的问题。为此，本文将对处于“后行政审批制度改革时代”政府监管的定位、政府监管作用发挥面临的问题，以及政府监管机制的创新路径，作一个系统的梳理和讨论。

一、后行政审批改革时代的政府监管的定位

从推进政府治理能力和水平现代化的角度看，行政审批制度改革实际上是给政府重新定位自我提供了一个崭新的机会。政府可去掉沉重的权力包袱，放下沉重的身段，实现有效转身，同时，让政府对自己应该管的事“睁开眼”、“握起拳”，实施有效监管，高效地应对复杂的社会经济变化。因此，行政审批制度改革并不意味着政府的责任变小了，相反意味着政府的责任更大了。只不过，政府承担责任的空间和发挥作用的形式发生了根本变化。监管将成为行政审批制度改革后发挥政府作用的一种重要方式。因此，加强政府监管，既是当前深化行政体制改革的突破口，又是缓解当前经济下行压力激励的新举措，更是落实依法行政、建设法治廉洁型政府，提高政府行政能力的关键所在。

第一，改革进入“深水区”，加强后行政审批时代的政府监管成为深化行政体制改革的突破口。十八届三中全会提出进一步简政放权，深化行政审批制度改革，取消和下放一部分行政审批项目。李克强总理在十二届全国人大三次会议上的政府工作报告中对2015年工作进行整体部署时进一步提出，加大简政放权、放管结合改革力度。今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。由此来看，行政审批改革的力度和决心之大是前所未有的。国务院在取消下放行政审批权的同时要求各地区、各部门要继续坚定不移推进行政审批制度改革，加大简政放权力度，健全监督制约机制，加强对行政审批权运行的监督，不断提高政府管理科学化规范化水平。行政审批改革，不是简单地取消下放多少审批事项，而是在于行政审批的质量与后续监管工作，如何保证在取消下放审批权的同时做好政府的监管工作才是行政审批制度改革的重点和难点所在。做好对行政审批权的监管工作，才能更好地深化行政体制改革，消除行政审批的制度机制障碍，才能保证改革的良好顺利进行，攻坚克难，通过加强后行政审批时代的政府监管为总体改革增添活力。

第二，经济进入“新常态”，加强后行政审批时代的政府监管已成为缓解经济下行压力激励创新的关键。经济“新常态”是一种内在趋势，是机遇也是挑战，［1］是我国经济发展进入新的阶段的必然反映。自2014年第一季度以来，中国不断面临经济下行压力越来越大和增长速度进入换挡期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策进入消化期的“三期叠加”的严峻挑战，如何适应经济发展的“新常态”抓住机遇促进经济发展破解经济发展难题成为当前政府工作的重中之重。习近平总书记强调，能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度。进入新常态，经济增速有所放缓，要进行结构优化升级等调整和改革，这其实也是风险释放的过程。如果不主动积极作为，“等、靠、要”，改革不成功，就会出现经济增速放缓，社会发展停滞不前，甚至掉进中等收入陷阱。这些需要靠改革来化解风险。行政审批制度的改革作为行政体制改革的关键所在，其改革的效果好坏决定行政体制改革的好坏。因此，简政放权，加强后行政审批时代的政府监管，减少政府对经济活动的干预，最大限度地发挥市场主体的活力，调动市场主体的积极性与主动性，激发市场主体的创新精神和创新能力，拓宽创新发展道路，挖掘市场蕴藏的创新活力，以创新带动经济发展“新常态”的平稳发展，建立健全统一开放、竞争有序的市场体系。

第三，完善政府监管体制是政府依法行政、建设法治廉洁型政府的必然要求。行政审批权是政府行政权力的一个重要方面，依法行使行政审批权是政府依法行政的必要条件。2015年政府工作报告提出：加大简政放权、放管结合改革力度。简政放权，不是一放了之，而是在放权的同时要做好对下放的审批权的监管，监督审批权依法行使的状况。基于理性人和“经济人”的假设，行使审批权的行政人员都是理性人，拥有大量的自由裁量权，在监管不力的情况下，一些政府部门人为设置行政审批的障碍门槛，收取审批手续费用，利用审批权为自己谋取不正当的利益，或者为了本地区、本部门的利益形成地区垄断、部门垄断，形成地方保护主义，严重损害了其他地区和部门的利益，从而导致由行政审批带来的行政权力的寻租腐败不断出现，政府公信力逐步下降。因此，改革行政审批制度，加强政府监管，创新政府监管方式，规范审批流程，减少审批事项，有助于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，降低审批领域的廉政风险，杜绝腐败寻租行为的出现。［2］

第四，政府监管机制的创新也是转变政府职能、提高政府行政能力的关键所在。行政审批作为政府行政能力的一个重要方面，体现政府行政能力的高低和好坏。然而，随着我国市场经济体制的逐步确立和完善，多元化的社会主体逐步进入市场领域角逐竞争，过去的“强政府、弱社会”“大政府、小社会”的管理体制已不适应经济体制的需要，政府过多的干预市场经济的运行，直接操控资源配置，导致市场失去活力，经济竞争力下降。简政放权，是将政府从繁琐的、不必要的行政政府中脱离出来，放开政府干预的宽度和限度，加强政府的社会管理和监管职能，注重行政审批权下放后的审批权的行使状况和审批能力，改变以往的“重事前审批轻事后监管、重审批环节轻监管流程”的落后观念，提高政府监管的能力和行政能力，建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，保证市场经济运行的良好有序发展，为政治、经济等各方面的改革奠定良好的基石。

二、后行政审批时代的政府监管亟待解决的问题

尽管新一轮行政审批权取消和下放后，政府部门针对行政审批的后续监管采取了一定的措施，效果明显，但是，监管的效力、速度和方式、方法的改变仍然滞后于审批权下放工作的速度，监管存在着严重的问题，其主要表现在以下六个方面：

第一，监管意识缺乏，重审批轻监管的现象比较严重。行政审批权作为中国行政体制改革的拐点，对行政体制改革的成败起着至关重要的作用。行政审批不仅包括审批权，还包括对行使审批权的监管。但是，现实中仍然存在着有些部门“重审批轻监管”的现象，主要表现在：重审批权力轻监管责任义务；重审批环节轻市场监管。获得审批权的部门简单地认为监管是上级主管部门的事情，没有清楚地认识到审批权带来的对应的监管职责和廉政风险防控的意识，而上级主管部门则认为审批权下放也就意味着监管职责的下放，对未下放的审批项目仍然按照原来的审批方式，忽视对保留审批权的行政项目的监管。思想上认识的缺失和不到位，严重影响了监管的效率和效能。

第二，监管的法律依据和规则缺失，监管责任不明，责权不配套。任何权力的行使和运行都必须以法律和规则为后盾，坚持有法可依、有法必依。但是，目前为止，我国尚未有一部科学化民主化的关于行政审批监管的全国性的法律法规，对行政审批权的监管大多是靠各个地方政府和有关部门的政府工作文件和地方规章，其效力远远小于法律法规的效力，对相关部门的规制和约束作用有限，导致由行政审批造成的寻租行为层出不穷；部分现行的法律法规出台时间过长或者不配套，法律条文不清晰，流程繁琐，政策与法律相互冲突，导致监管工作开展难度大。因此，建立一部全国性的关于行政审批的监管法律法规成为当前工作的首要任务。

第三，监管的主体单一，缺乏独立性、协调性和制约性。简政放权单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立部门和层级间的“纵向协同”和“横向联动”。有些事项涉及多个部门，不是一个部门就可以监管好的，需要部门间的 “纵向协同”；权力下放意味着相应责任的下放，实现权力和责任同步下放，需要层级间的“横向联动”，共同履行好相关监管职责。对社会的监督管理，不是哪一家政府或部门的事，而是所有政府与部门的共同职责。由于各部门职责分工不同，部门间各行其是，有责任就推、有好处就争的现象还时有发生，部门之间协调性差。我国对行政审批的政府监管主要是上级主管部门的监察、行政监察部门和纪委监察。上级主管部门往往会为了本地区本单位系统的业务绩效而包庇下级政府的不当行为或者沆瀣一气；行政监察和纪委监察缺乏独立性，人事权和财政权受到本级政府的管控与制约，容易受行政首脑和部门的干预，不能独立行使权力。

第四，监管程序标准信息不明，缺乏公开性和透明度。建设服务型政府，改革行政审批制度，最重要的是要建立科学化的监管程序和监管标准，坚持信息公开的原则，确保民众能够实时了解监管信息和监管进程。首先，就监管程序而言，目前的监管程序杂乱无章，毫无顺序可言，监管的流程设计缺乏科学性，有的甚至是根据领导者个人的意愿设计而不是经过科学的考察和论证，监管流程前后矛盾冲突，行政监管部门根据监管的情况随意使用自由裁量权。其次，就监管标准而言，监管标准不统一。对下放的行政审批权，有的监管部门制定了相关的监管标准，有的部门却没有制定监管标准，导致监管时没有标准可参照，具体操作要求不明确，致使监管标准的把握和松紧程度不一，监管结果缺乏合理性和合法性。最后，就监管信息而言，监管机构实行“封闭式监管”，对外很少甚至完全不公开监管信息和监管进程，使民众无法了解监管的具体过程，从而产生对政府的不信任感，政府公信力下降。

第五，监管手段和途径单一化，导致监管力不从心。我国目前的监管主要是由行政监察部门、纪委监察局实施监察，有的地方还设立效能办对行政审批权进行监察，主要以实地监察为主要的监察方式，通过对行政审批事项的事后监察来行使监察权。虽然大多数地方建立了行政服务中心或者政务中心作为行政审批权力监管过程的重要组成部份，但是由于没有相应的法律法规作为坚强保障，缺乏单位领导对此的认识和决心，且政务中心仅仅被赋予了监督、协调、管理窗口办件的职能，在对窗口部门行政审批过程管理上没有约束力，缺乏手段，往往力不从心；同时，虽然有电子监察作为监察的补充，但是电子监察系统尚未形成完整的体系，还处于起步的阶段，电子监察的功能没有得到充分的发挥。

第六，监管队伍和监管人才缺乏，监管工作无从开展。我国早在几年前就实行“人才强国”的战略，发挥人才在经济发展和社会进步中的巨大作用。同样地，人才对于行政审批的监管工作也至关重要。拥有优势的监管人才和队伍，将会大幅度地减轻监管工作的难度和压力。结合我国目前的监管工作队伍和人员来看，我国的监管队伍还处于良莠不齐的状态，大多数监管人员不熟悉监管业务，浑水摸鱼，只求处于体制内，上岗前没有经过科学严格的业务培训和指导，工作缺乏系统的理论知识和实践经验，行政审批服务中心更是由其他单位的闲散人员抽调过来集合而成的，监管效率大打折扣。

三、后行政审批时代政府监管创新的实施路径

进一步简政放权，深化行政审批制度改革是十八届三中全会《决定》中的重要部署，也是本届政府的重点工作。从行政审批到有效监管实际是从人治到法治的转变，是从国家全能主义转为对市场进行有限干预，从限制市场主体自由到恢复监管规则下的行为自由。简政放权进程中取消了很多审批限制，在放宽多项领域管理界限的同时，如何维护市场的安全、政府相关监管工作能否及时跟上也是市场能否有序运转的关键。所以，要建立科学有效的监管机制，保障行政审批权的合理使用，应该从以下几个方面着手：

第一，改革行政文化环境，创造有利的行政监察环境，提高监察人员主动监查的意识，提升行政素养。制度环境影响约束制度安排，制度安排反映制度环境的要求。毛泽东同志指出，“一定的文化（当做观念形态的文化）是一定社会的政治经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济。”［3］在我国行政审批制度的改革过程中，监管文化同样发挥着重要的作用和影响。健康的监管文化是行政审批制度改革成败的关键所在。因此，必须注重监管文化的建设，培养监管部门的监管意识和理念，加强监管文化的教育。具体来说，首先，要以“善治”和法治的理念引导监管部门的监管意识，明确树立主动监管和服务于民的理念，培养法治观念，破除“唯权力至上”的陈旧观念；其次，对监管部门进行深入的职业道德和素质的教育，灌输监管的理念，让监管部门和工作人员正确理解监管的职责和意义。

第二，建立健全政府监管的法律法规，保障政府监管的有法可依。明确的法律法规是加强行政审批监管的重点所在，是行政审批制度改革的灵魂。没有法律作为坚强的后盾，对行政审批权的监管就无从下手。因此，要加强完善对行政审批的监管，就必须建立一套完整的从中央到地方的法律体系，确保政府监管的有法可依。同时，要完善政府监管的相关制度和法规配套建设，明确各项制度和规定，理清各种权责关系，形成相互衔接相互配套的法律法规体系，确保对行政审批的政府监管朝着制度化、程序化、规范化的轨道发展，为行政审批制度的改革提供一个良性的生态环境。［4］

第三，明确监管对象和监管的工作重心，把握好监察重点。按照十八届三中全会《决定》的要求，将行政审批的重点放在经济领域投资、生产经营活动、投资城市轨道等方面，相应地也要把政府监管的重点放在这些领域上，将“非行政许可审批”作为政府监管的重要领域，把“非行政许可审批”内不属于政府管理领域的交还与市场和其他社会主体。监管部门要紧紧围绕效能监管这个核心，对行政审批的重大项目、决定、决策、决议执行的情况进行有效的监管，将涉及群众切身利益的事项作为重点监管对象，接受群众各种投诉，及时处理群众反映的意见和建议，纠正处理违反法律法规和损害群众利益的不良行为。

第四，创新监管方式，拓宽监管途径，变革监管方式。创新政府监管机制，改变以往事后监管的监管方式，注重监管的事前监管、事中监管，形成事前监管、事中监管、事后监管闭合循环的监管模式。首先，事前监管。建立各个审批部门的“权力清单”和“目录管理”，详细罗列出行政审批的审批事项、时间限制、收费标准、审批程序、审批主管部门等问题，理清各个科、处的职能与权力，将审批权力和事项进驻政务中心，统一办理，完善网上政务大厅和移动政务大厅建设，全面推行并联审批、一站式审批、同城联网审批，将审批权和监管权分离开来，保障政府监管部门的独立性。其次，事中监管。加快网上审批和电子监管的进程，对行政审批的监管实行网络化管理。参照实地监管，合理设计网络监管流程，实行电子信息互联网共享制度，对行政审批重大项目实行经常性检查和管理，随时监控审批事项的处理进程，建立审批事项的常态跟踪，保证审批事项的合法进程，并将监管过程和结果实时向社会和公民公开。最后，事后监管。严格落实首位负责制、限时办结制、责任追究制、社会评议制，实行对审批事项的评价制度，群众可根据实际情况进行匿名评价，反映自己的意见和感受；建立竞争比较制度，将行政审批事项进度表和评价表在各审批部门进行比较交流，以总结审批经验，改进审批方法；建立绩效考核评估制度，将群众对行政审批的评价纳入个人和部门的年度考核中，必要时可实行季度考核，以保障审批权的正确行使。

第五，建立科学的监管规则和监管体系。建立一套科学的监管规则和方法是实现有效监管所必需的技术支持，同时，还要建立一套完善的监管体系，厘定监管体系中各监管主体的权责边界。监管体系既包括审批中心和政府相关部门，也应包括中介组织、行业协会、企业和个人。在这个体系中监管者既是监管主体又是监管对象，在监管与被监管中实现各监管主体自我监管，从而避免单一的政府监管主体“不批不管、批了不管、谁批谁管”和“突击”监管、选择性监管的事情发生，也可避免企业、组织或个人的投机行为发生。因此，在加强政府监管的同时，要更加注重公民监管、行业协会监管的作用。充分发挥企业和公民的监管作用，建立企业、政府、公民合作机制，改进社会治理方式，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的治理体系，加快培育和发展社会组织和行业协会，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加强重点行业领域的依法治理和监管，规范行业行为，强化行业监管，提高行业的规范化、法治化、市场化水平，以实现监管的政治效益、社会效益、经济效益。

第六，加强政府监管的人才和队伍建设。要提高对行政审批监管的人才和队伍的重视，建立一支高素质高能力的监管队伍，保证监管工作的顺利进行。首先，对监管人员进行监管意识的教育，培养监管人员的主动监管和服务于民的理念；其次，加强对监管人员的业务培训和指导，不断拓宽知识面，优化知识结构，重点要加强对监管人员的电子监管培训，培养监管人员的网络操作能力，熟悉操作流程，提高监管效率和监管能力；再次，壮大监管队伍。将审批部门熟悉监管工作的人员纳入监管队伍中，对熟悉监管工作的社会人才实行聘任制，实行审批权与监管权的分离；最后，实行考核制。建立监管的激励奖惩制度，对先进人员进行物质和精神上的奖励，对不符合要求的人员实行警告、公开批评，严重者予以辞退，以此来提高监管人员进行监管的积极性和主动性。

第七，建立政府各部门监管的统一领导和协调联动机制，保障监管的畅通运行。监管不是一个部门的事情，需要发挥多方面的监管作用，形成合力，才能保证监管落实到了实处。首先，建立监管信息共享机制。加强中央和地方、地方各级部门的网络互连互通，着力构建信息共享、网上协同、各方联动、全城监管的监管体系，使提供简单信息的门户网站向开展实质性监管的门户网站发展［5］。其次，实行政府监管、立法监管、司法监管的部门合作，整合业务部门的监管力量，加强内部监管，强化监管衔接，避免监管真空，健全党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督和巡查监督像话协调配合的监督体系。

［1］王小平.新常态下我国2015年经济形势展望和政策建议［J］.国家行政学院学报，2014（06）.

［2］蒋才勇.关于进一步简政放权、深化行政审批制度改革的思考［J］.乌蒙论坛，2014（02）.

［3］毛泽东选集：第二卷［M］.北京：人民出版社，1991：663.

［4］黄娟.论我国行政问责制的完善［D］.西南财经大学，2007.

［5］王海平.关于加强行政审批权下放后续监管的调研［J］.中国监察，2012（08）.