党的建设制度改革的内涵、意义和具体途径

黄 峰

（中共中央党校党建教研部，北京 100091）

一、党的建设制度改革的具体内涵

十八届三中全会《决定》提出的“党的建设制度改革”和传统的党建概念相比，是一个全新的党建新命题，“党的建设制度”很容易让人与“党的制度建设”相混淆。因此，要准确理解“党的建设制度改革”，首先要区分二者的基本内涵。在传统的党建视野里，党的建设主要包括思想、组织、作风，反腐倡廉和制度建设这几大块。“党的制度建设”只是党的建设的一个重要组成部分。所谓“党的制度建设”，就是党内根据自身建设的理论升华和经验总结而制定的全体党员必须遵守的有关党内法规、条例、规则等党的制度总称。主要包括党的领导制度和党内生活制度，比如：党领导政权和社会的制度；党的民主集中制；党的集体领导制度；党的组织制度；党的干部制度；党内监督制度以及《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》；等等。其中党内生活制度适用范围仅限于党内，党的领导制度范围要宽，既包括党内也包括党外，体现的是党领导社会的制度安排。

“党的建设制度”是指党在领导整个国家建设的过程中根据主客观条件制定的党内和党外都必须共同遵守的具体法律、法规、准则、条例和具体制度的总称。“党的建设制度”与“党的制度建设”相比，适用的范围更广，具有立体的特点。党的制度建设往往侧重于党本身的制度完善，保证党内各要素的和谐和正常运转，而党的建设制度则强调党和社会的双重制度互动，更多地是发挥党的建设制度和社会建设制度之间的融合和整体效能。党的制度建设体现的是单向主动，党的建设制度则体现的是双向互动。前者强调以党章为导向，后者则强调以宪法为准绳。因此，“党的建设制度改革”就是党与时俱进地推动党及整个社会建设制度不断变革和完善的全方位的动态过程。

二、深化党的建设制度改革的意义

自我革新是现代政党的生命之所在。党的建设不是一劳永逸的，它总是在直面现实问题并在探索与回答现实问题中获取改革的内在动力，在运用现代政党政治的理念来推动体制、机制创新，进而在政党、国家与社会的良性互动中来实现自我的变革与完善。

（一）深化党的建设制度改革是我们党自身走向现代化的内在要求

“办好中国的事情，关键在党。”[1]党的自身本领是否过硬，关键在党的建设。中国共产党90多年的历程一再昭示我们：不断加强党的建设始终是我们党克敌制胜的重要法宝，而从制度层面不断深化党的建设制度改革，则更是我们党能够攻坚克难、永葆生机的成功秘笈。

国家现代化的前提是政党现代化。在全面深化改革中，我们党既是改革的领导者与参与者，也是被改革者，这要求我们必须按照现代政党运行的规律来加强党的自身建设，以党的建设制度改革为突破口，自觉推动政党自身的现代化进程。从世界政党兴衰史和无产阶级政党的曲折史，特别是我们党90年多的奋斗史中，我们会得出一个基本结论：政党除了要遵循人心向背的政治“铁律”以外，建设好、管理好一个有八千多万党员、三百五十多万个基层党组织、而且是长期执政的大党、老党，必须与时俱进的推进制度完善，加强科学的体制机制建设，才能使党自我净化、永葆生机，从而获取不断自我超越的内生动力。正如邓小平当年总结党的经验教训时指出：制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。不可否认的是，改革开放30多年来，由于我们实行党要管党、从严治党，党的建设制度改革取得了显著的成就，为社会主义现代化建设提供坚强的组织保证。但是，由于世情党情国情的深刻变化，党的自身还存在许多问题，还面临诸多的考验，这就要求我们必须通过推进党的建设制度改革来实现党自身的现代化。比如，党管干部和民主选拔的问题；党的决策体制和政府决策体制关系问题；党对政法工作的领导和党怎样支持司法独立、公正的问题；权力制约和监督体制改革中如何对党的权力自身进行制约、监督的问题；社会基层治理中的村委会如何处理和村党支部的关系问题，等等[2]。因此，在世界党际之间竞争中，在东西方不同社会制度的比对中遵循执政党建设的规律，进行党的建设制度改革，从而实现党自身的现代化就显得十分紧迫和必要。

（二）深化党的建设制度改革是我们党适应新形势的客观需要

改革是国家的及时雨，更是人民的福音。如果说30多年前的改革是迫于形势，被当时的社会问题逼出来的，是被动的；那么，今天的全面深化改革，同样是问题倒逼改革，面对未来，我们只有通过深化改革，才能破解发展面临的各种难题。和35年前相比，今天的全面深化改革却显得更加积极、更加自信和更加主动了。习近平同志在深刻思考党和国家的奋斗历程和前途命运时指出“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。改革是当代中国最鲜明的特色，也是共产党最鲜明的旗帜。只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”[3]这是全党和全国人民基于改革开放的伟大成功实践得出的一个基本共识。全面深化改革是实现社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴的强大动力和有力保障。当前，我国的经济体制正进行着巨大的变革、整个社会结构也发生了深刻的变动、各种利益格局出现全新的调整、特别是改革开放、东西方交流加强，人们的思想观念发生了前所未有的碰撞与变化，在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也使各种社会矛盾相互交织，改革面临十分复杂的国内国际环境。特别是现在改革进入深水区和攻坚期，有些改革牵一发而动全身，涉及复杂的利益再调整。全面改革如逆水行舟，不进则退，改革过程还会遇到不同的暗礁和险滩，阻力和风险也会进一步加大。在这样的改革背景下，提高领导改革的水平，既有理论、道路和制度的自信，又有破解改革难题的真本领。同样，全面改革对党的建设也提出了新的更高要求，只有把握好这个着眼点、出发点不断深化党的建设制度改革，保持党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力，我们的改革开放事业才能有坚定的政治方向和坚强的组织保证。

三、不断深化党的建设制度改革的具体途径

刘云山同志在中央党校所作的《深化党的建设制度改革》的报告中指出，深化党的建设制度改革，要坚持统筹谋划、突出重点，缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，不合理的坚决革除，不适应的努力改进，使党的建设制度更加成熟更加定型。并对推进党的建设制度改革提出了具体的要求：

（一）要着力深化党的组织制度改革，更好地坚持民主集中制，严格党内生活，强化组织纪律

推进党的建设制度改革，首先要深化党的组织制度改革。因为组织和宣传向来是党工作的两个主要抓手。从现代组织学的角度讲，党的组织系统对党的整体的科学运行更具有决定性的作用。全面深化改革，除了要有党中央的顶层设计以外，更重要的是要通过党的各级组织来进行具体的制度落实。组织本身的凝聚力和执行力靠的就是组织制度的科学设计与安排。早在改革开放初期，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中就明确指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥，如果不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要”。[4]同样，在全面改革的新时期，党的组织制度本身还存在诸多不完善的地方，急需深化党的组织制度改革。我们全面深化改革，任务艰巨而繁重，需要发挥党的政治领导作用来凝聚全党和全国人民的智慧，这就要求我们必须按照民主集中制的组织原则来实行正确的领导，科学规划、统筹安排、有秩序有步骤地进行。要充分发挥党内民主的作用，着力构建决策科学、执行顺畅、监督有力的权力运行体系，提高各项决策的科学化民主化水平。各级党组织都要严格党内生活，严格按党章和其他党内法规行事，自觉在宪法和法律范围内活动，强调在法律面前人人平等、制度面前没有特权的观念。加强党的纪律建设，为全面深化改革提供组织纪律保证。坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移贯彻中央改革决策部署，确保改革沿着正确的方向前进。

（二）着力深化干部选拔任用制度改革，抓紧解决干部选拔任用中的新情况新问题，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，培养选拔党和人民需要的好干部

在事关党的前途和人民幸福的各种社会要素中，党员、特别是党的干部是最主要的要素。正如当年毛主席所说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[5]用科学的机制、制度选拔优秀的人才来执行党的政策，是人类政党政治发展应该遵循的一个基本规律。在新的改革大背景下，如何选人，选择什么样的人，则是当前深化干部选拔任用制度改革首先要解决的问题。为此，《决定》把干部人事制度改革纳入了全面深化改革的大系统、大格局中，并明确提出要把深化干部人事制度改革作为推进党的建设制度改革的关键点和突破口。从历史角度来看，由于长期官本位思想和计划经济体制下的用人思维，使得我国当前的干部选拔任用制度存在一些突出的问题。比如，干部选拔的“潜规则”在党内大有市场，而且被一些干部笃信不疑。在干部选拔任用中存在着和党的“三公原则”、“选贤任能、公道正派”的干部选拔任用宗旨相背离的种种错误倾向。为此，党的十八届三中全会更是明确提出：“真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”。通过深化干部选拔任用制度改革，对干部选拔任用整个过程中出现的不正之风加以整顿，同时，要进一步完善干部选拔任用奖惩制度，努力营造风清气正的干部选拔任用环境。从而保证在干部选拔任用中可以真正地选拔出忠于党、忠于人民的好干部。

（三）着力深化干部管理制度改革，针对干部管理工作中的漏洞，扎紧制度的笼子

和干部选拔相对较短的过程相比，干部管理过程就显得漫长，而且更需要精细化运作，干部管理的制度建设就是基础性的工作。首先，深化干部管理制度改革，必须坚持党管干部原则，确保干部管理制度改革能够沿着正确方向前进。坚持党管干部原则，是深化整个干部人事制度改革的根本前提，也是深化干部管理制度改革的基本保证。充分发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部管理中的权重和相关责任。其次是针对干部管理工作中的漏洞，完善干部管理相关具体制度。比如，要靠坚实的管理制度来打破干部管理部门化和狭隘化倾向；要从国家战略和人民整体利益的高度拓宽选人、管人视野和渠道；在干部的培养和锻炼上，加强干部跨条块跨领域交流的力度，并要求所有干部在制度面前一律平等；要借鉴现代民主政治的理念，破除在中国根深蒂固几千年的封建官本位思想，使干部在位公仆化、退位平民化，推进干部能上能下、能进能出的具体制度标准；按照市场经济权责一致的原则，落实领导干部问责制，建立健全问责干部复出的制度等等。再比如，改革和完善干部考核评价制度。首先要确定科学的政绩观，不再单纯以GDP论英雄；其次要严格考核政绩，使考核具有科学性和可操作性。只要扎紧制度的笼子，深化干部管理制度改革才能取得实实在在的效果。

（四）着力健全改进作风常态化制度，落实八项规定精神，持而不息解决“四风”问题

党风是党的形象，关系着人心向背和政党兴衰。党的作风是由党员干部的日常行为来具体体现的。党员干部的作风体现着党的性质和宗旨，直接关乎到人民群众对党的认识、评价和对政府公信力的认可。党的历史和实践反复证明，有了好的路线、方针、政策，还必须有好的党风和党员干部的作风，才能推进党的事业不断发展和进步。在过去，我们党就是靠“三大优良作风”才赢得了全国各族人民的衷心拥护，成为领导革命事业的坚强核心和全国人民的主心骨。但是，近年来，由于改革开放和市场经济的冲击，部分党员干部的世界观、价值观和人生观发生了改变，党的优良作风没有进一步的继承和弘扬，资产阶级的腐朽价值观深深地影响着广大党员干部，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风在社会上蔓延，引起全党的担忧和广大人民群众的强烈不满。针对“四风”问题，必须健全改进作风常态化制度，建立长效机制。比如近期中央出台了一系列改进作风的制度，比如，完善领导干部直接联系群众和服务群众制度；健全改进文风会风制度；完善艰苦奋斗勤俭节约制度；规范并严格执行领导干部工作生活保障制度；健全严格的财务预算、核准和审计制度；完善选人用人专项检查和责任追究制度；健全反对特权相关制度；等等。要健全改进作风常态化制度，按要求严格落实中央八项规定精神，以脚踏实地的精神推进作风建设，以优良作风为全面深化改革保驾护航。

（五）着力健全党的基层组织体系，让基层党组织真正强起来

我们党拥有完备的组织体系，在关键的时刻能够形成强大的政治动员和政治合力。党的基层组织向来是党治国理政和管理社会的基石。基层党组织是党的战斗堡垒，是落实党的各项政策的宣传者和最终执行者，搞好基层党组织建设是提高党和政府服务人民群众水平的关键，也是改善党群关系，提高党的执政能力和执政合法性的战略举措，更是推动整个社会事业不断顺利发展的关键环节。在全面深化改革的新时期，要调动全党和各族人民的力量来响应和参与改革，离不开党的基层组织体系的健全，离不开广大基层党员干部先锋模范带头作用的发挥。要按照《决定》要求，创新基层党建工作，健全党的组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，在建设服务型基层党组织的过程中，将服务改革与服务发展、服务民生、服务群众和服务党员有机地统一起来，引导广大党员积极投身改革事业，发扬“钉钉子”精神，抓铁有痕、踏石留印，为全面深化改革作出积极贡献。当前，加强基层组织体系建设，就是要按照科学的方法来加强基层党组织领导队伍建设，提升基层党组织的政策执行力和监督功能的发挥。要充分发挥基层党内民主的功能，加强基层党组织班子成员的思想政治建设，提供他们的法制意识，调动基层广大党员干部的积极性、主动性和创造性，让基层党组织在真正强起来，为全面深化改革提供坚强有力的基层组织保证。

（六）着力强化权力运行制约和监督体系，建立科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全责任追究制度，更好用制度管权管事管人

不受监督的权力必然产生腐败。权力自古以来就是一把双刃剑，既可以用来为国、为民谋利，也可以用来为他、为己谋私。腐败是一个世界性的难题，各国政府都在防治腐败。近年来，我国腐败在一定范围内呈现多发、高发态势，甚至像毒瘤一样严重威胁党的机体的健康。《决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。比如：落实党风廉政建设责任制；改革党的纪律检查体制；健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规；等等。要坚持中国特色社会主义反腐倡廉道路，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，健全反腐败领导体制和工作机制，明确党委负主体责任、纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度，真正使权力在阳光下运行，使腐败没有藏身之地。

正如习近平同志指出，改革开放是当代中国发展进步的活力之源，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。我们应该按照党的十八届三中全会精神，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，来不断深化党的建设制度改革，从而不断提高党的建设科学化水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，成为领导中华民族实现伟大复兴的主心骨。

[1]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90 周年大会上的讲话［R］.北京:人民出版社，2011.9.

[2]林学启.党的建设制度改革的着力点[N].学习时报，2013-12-24.

[3]习近平.关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明[N].人民日报，2013-11-16.

[4]邓小平文选(第2 卷)[M].北京：人民出版社，1993.327.

[5]毛泽东选集（第2 卷）[M].北京：人民出版社，1991.526.