河南省农地流转的规范推进与协同措施研究

宋喜龙

〔焦作师范高等专科学校 管理学院，河南 焦作454000〕

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要让“承包经营权在公开市场上流转”;2014 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对农地经营权流转做出了进一步的安排和部署;2015 年1 月，国务院办公厅下发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对农村产权流转交易市场进行了指导和规范;2015年中央“一号文件”再次锁定“三农”问题，其中明确要求继续完善农地经营权流转政策，构建新型农业经营体系。这些都要求对农地流转问题进行更深入的研究。工业化、城镇化的快速发展以及农业劳动力的大量转移，使得农地流转成为新形势下河南建设现代农业的客观要求和必然趋势。

一、河南省农地流转的现状及存在的问题

河南省统计局地方经济社会调查队于2014 年4 月至7 月对全省17 个省辖市的40 个县(市、区)600 个农户的农地流转情况进行了问卷调查。调查结果显示:农地流转规模近年来逐渐扩大。调查样本中2010 年参与农地流转的有97 户，流转面积477．8 亩，2014 年达到379 户，流转面积1993．5 亩。其中70．7%流转给了土地经营大户，流转给一般农户的占29．3%。流转呈现出面积快速增加、对象相对特定、方式逐渐多样等特点。

虽然河南省已采取了一些促进农地流转的手段和措施，也取得了一定成绩，但成绩背后还隐藏着一些深层次的问题和矛盾，对这些问题发现和解决将加快河南农地流转的进程。

1．农地用途“变异”

比较利益的巨大差异使得转入方在如何使用流转农地的问题上很容易做出选择。调查结果显示，农户间小规模(20 亩以下)流转的农地一般会保持原有用途，但发生在农户与企业、合作社、种植养殖大户之间的流转农地有相当部分被改变用途，用做养殖、花卉、特色水果、观光农业等，甚至有部分耕地被用做商业、建设用地，出现“非粮化”趋势。由于对流转行为引导、监管不力等原因，农户流转农地的“非粮”比例已经高达40%，这与河南的粮食发展战略及定位是相左的。

2．农地流转“失范”

农地流转的不规范主要是流转交易流程不够科学、合理，具体表现在以下几个方面。

(1)流转主体不清。农地流转的主体主要包含两个层面，一个是谁有权转出，一个是谁有权转入。第一个问题是关键，这个问题的直接指向就是农地产权问题，对这个个问题认识不清，就很容易导致“越俎代庖”，违背农户意愿，损害农户利益，调查中发现这样的事例不少;对于第二个问题目前争议较少，流转模式不同，转入方的主体也不相同。

(2)流转价格不明。农地流转的价格可以根据不同的经济发展水平、不同区位、规模及农地质量等因素而有所区别，但现实中有两个现象。一方面，地方经济组织为促成流转交易，人为“压低”流转价格，这种现象在“强制”流转背景下极易发生;另一方面，一些农户盲目趋利行为的存在阻碍了农地的正常、合理流转。如调查发现，豫东某县一个经营大户支付的流转费高达1400 元/亩，而河南规模种粮平均净收益2013 年也刚刚接近1000 元/亩。济源有两个村大部分农户愿意将农地流转，但以当地的流转价格，一直没人愿意承接。

(3)流转服务不够。调查结果显示，目前河南农地流转服务组织建设和融资平台建设滞后。数据显示，调查样本中41．3%的农户表示当地有农地流转服务组织，58．7%的农户表示没有或不清楚是否有这样的组织;对于农地流转的融资方面，财政资金对农地流转的支持不够，民间资本因市场、技术、风险等因素无法或不愿投入到农业的规模化生产中，银行融资门槛相对较高，对农地规模经营的贷款机制也不健全。

(4)流转程序不公。农村基层治理结构的不完善导致“公开、公平、公正”原则在部分重大事项上得不到真正的贯彻落实，违背“自愿有偿”原则的现象在农地流转中时有发生。如一些地方乡村基层组织事前不征求农户意见，不公开流转操作程序，损害了农户利益，这在一定程度上也消解了农户对流转的热情。

(5)防范流转风险的意识不足。农地流转过程中潜在的风险主要有自然灾害风险、农户生存保障风险、农区贫富两极分化风险、粮食安全风险以及流转交易风险等。以交易风险为例，调查中发现，不签订流转合同的现象大量存在，在379 个农地流转农户中，37．2%的农户之间的农地流转是自发、无序、随意和不规范的，很少签订书面合同，即使签订了书面合同，内容也过于简单，且没有经过相应的公证程序。这至少对流转双方而言风险是相当大的，既说明农户的风险防范意识不足，也透露出当地政府部门对流转风险的管控措施存在纰漏。

3．农地基础设施“薄弱”

农地基础设施的薄弱主要表现在交通条件落后、水利设施缺乏、生产生活设施不足。这些问题的存在，使得有能力到农村进行投资的经营者缺乏信心，农地资源难以得到有效整合，一定程度上阻碍了农地的合理流转。

4．农户保障“缺位”

表面上看，对法规、政策不了解，有“恋土情结”，“兼业”情形等原因影响了农地的流转，实质上是基本的社会保障还没能覆盖到广大农村地区。在农村社会保障水平有限的情况下，大多农户至少在潜意识里还要把承包地作为各种保障的底线，加之农区有限的就业渠道，因而对农地流转存在着后顾之忧。这也是客观上造成农地流转不畅的重要原因之一。

二、规范河南省农地流转的建议

1．严格控制农地用途

作为全国的粮食主产区之一，河南的粮食战略在国家的地位举足轻重。一定要贯彻最严格的耕地保护制度，遏制农地“非粮化”的趋势。一方面，根据2014 年11 月国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》精神，全面开展永久基本农田划定工作，谋划、实施符合河南实际的农地用途管制制度，加强对农地用途的控制和监管;另一方面，依据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对于农地流转主体的身份进行严格限定，一般只允许长期进行农业生产的企业和个人参与。对于流转后农地所进行的经营品种项目，可通过特许经营品种目录加以规范，保证农地用于粮食生产的比例。

2．规范管理农地流转交易

确权可以明确流转交易的主体，但农地区位的固定性决定了农地产权交易市场的特殊性质，也就意味着农地流转交易过程、交易行为甚至交易结果还面临着复杂性和不确定性，因此农地流转交易还需要从多方面进行规范。

(1)推进农地确权工作进程。“确权赋能”在2011 年已被国务院确定为农村集体土地“确权颁证”工作的基本原则，河南省农村集体土地确权登记发证工作也于2011 年11 月全面启动，2014 年9月又发布了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》，在2015 年将有4000万亩土地确权颁证，农地确权工作在稳步推进。农地确权颁证的推进和完成，有利于农地流转主体的确立，解决目前农地“被流转”的现象。同时农户可以利用土地承包经营权进行抵押融资，放心进行农地流转，有利于推动农业生产规模化、标准化发展。

(2)建立农地流转价格评估机制。由熟悉农地流转价格、具备相关业务知识的专业人士和机构根据农地质量、区位、产出水平等因素评估农地流转价格，以供流转主体参考;二是建立农地流转价格监测体系，定期公布流转价格，避免盲目流转，及时管控违规流转行为，保护农户的合法权益。

(3)打造农地流转服务平台。首先，利用各种媒介(电视、报刊、网络、手机客户端等)打造农地流转的政策、信息和科技服务平台，加强宣传引导，为流转主体服务，畅通“想流转”、“能流转”、“会流转”的网络化渠道。

其次，健全资金服务平台。河南省在农地流转中存在很大的资金瓶颈，因此必须加大对农地流转的资金支持。可以从以下三个方面进行配套。一是利用银行机构资金。农村信用社、邮政储蓄等金融机构要把规模经营主体作为信贷支持的重点，促进农地流转;鼓励建立村镇银行和小额贷款公司，加大对农地流转的资金支持;探索建立农村土地信托中心。二是利用财政资金。加大公共财政对粮食生产的投入，加强科技对粮食生产的支持。公共财政对粮食生产的投入和支持是粮食安全的重要财政保障。对于粮食生产专业合作社、种粮大户申请的农田水利基础设施建设项目应优先安排。作为粮食主产区之一，河南还要继续加强科技对粮食生产的支持力度，引导粮食种植户走“科技兴粮”之路，使有限的土地资源发挥最佳效益。三是利用财政资金建立农地流转扶持基金，对于全部转出农地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业;对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过采取农地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖。对连片流转、形成规模经营的地方，要优先安排农业综合开发项目，优先建设基础设施。

最后，建立农地流转纠纷调处服务平台。建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农地承包纠纷调处机制。对县农村土地承包纠纷仲裁委员会定岗核编，落实工作经费，为依法搞好土地纠纷仲裁提供有力保障。

3．完善粮食补贴制度

目前普惠制的粮食补贴制度惠及的对象是原农地承包户，而进行粮食生产的农地流入方基本不能获得该项补贴，一定程度上既没有产生政策应有的效果，又抑制了农地经营的积极性。建议对粮食补贴政策进行调整，改变原来的普惠制形式，只针对真正的种粮者发放补贴，以增加其收益，调动其种粮积极性。

4．规范农地的流转程序

就河南省目前的情况而言，要尽快制定农地流转的规则，从程序上保证农地流转行为的科学性和规范性。可在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》两个文件的基础上，研究制定符合本省实际的农地产权交易规则，将集体土地所有权、农户承包权与农户经营权适当分置，并在力推农地经营权流转的同时，将农地流转交易的各环节程序化、公开化，透明、规范的流程将有力保护农户的合法权益。

5．完善流转风险的防范机制

首先要对流转可能带来的潜在风险有正确的认识，这些风险不单单是农户个人承担的，还有相当部分的社会风险和经营风险要由政府和经营者承担，因此，要建立各种风险的防范措施。可建立各种风险保证金制度、农用地流转租金预付制度等;引导农地经营大户参加农业保险，通过受让方缴纳、政府补贴等方式为农业规模化经营购买保险，建立风险分担机制。在流转交易环节制定统一、标准的农地流转合同，以有约束力的契约保障农户权益，防范交易风险。

6．加大农村基础设施的整治力度

良好的外部环境和基础设施能够吸引竞争力强、技术先进的企业进入农村地区，从而加快农用地流转。重点抓好农村交通、水利、环境建设，将河南省高标准粮田“百千万”工程建设、农业综合开发和中低产田改造、土地综合整治以及美丽乡村建设有机结合，推进河南农村基础设施的全面改善，为农地流转奠定良好的外部基础。

7．构建农地流转主体的保障体系

一方面，以本轮户籍制度改革、新型城镇化建设为契机，大力发展第三产业，增加城镇就业岗位，吸纳更多的农户到城镇就业、生活，享受与城镇居民同等的社保和公共服务，逐步完成农民的“市民化”;另一方面，努力改善农村地区的基础设施和生活环境，完善和提高农村社保水平，改善农村基层社区治理结构，逐步消除城乡差距，积极培育和壮大农地规模经营主体，特别是“职业农民”的培育，使他们能够充当农地规模经营的生力军。

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