加强参政党监督建设与推进国家治理体系现代化

张宏伟

(北京工商大学马克思主义学院，北京100048)

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。现代化的国家治理体系必然是一整套相生相济、共同作用的国家制度。习近平强调:“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现国家和社会各项事务治理制度化、规范化和程序化”。［1］参政党民主监督不仅是社会主义监督体系的主要组成部分，还是中国特色政党制度的重要内容。因此，要推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须实现参政党民主监督的规范化和程序化。

一、参政党监督在国家治理体系现代化中的功能定位

完善的国家制度体系是国家治理的良好制度平台，是国家治理能力实现现代化的重要因素。国家治理体系的现代化就是国家制度体系的现代化，随着经济结构的继续升级，社会阶层不断变化，利益诉求也日益多元，现代化的国家治理需要协调发展，统筹兼顾;需要尊重差异、争取共识;更需要科学决策、依法行政。参政党作为我国主要的政治主体之一，它的监督职能的有效发挥，民主监督体系的不断完善对推进国家治理体系现代化具有重要作用。

（一）参政党监督有利于综合协调政府和社会多元治理主体之间的关系

现代治理理论认为，政府不能成为国家唯一的治理主体，治理希望有一种合理的界限，借助多元的制度和组织结构安排，充分发挥不同行为主体在资源配置、政治管理和社会稳定等方面的作用。我国的参政党监督在协调政府与社会多元治理主体的关系方面具有独特优势。参政党的政治地位以及它所联系的社会群体与阶层决定了它在政府与社会之间的承接性。参政党民主监督是一种既具有高层政治性，又具有广泛群众性的人民监督。

参政党监督首先是高层次的党际政治监督。从监督渠道来看，各民主党派的负责人不仅要定期参加与执政党领导的协商座谈会，而且在人大、政协和各级权力部门，都有参政党成员担任要职，他们对事关国家重大方针政策的制定和实施均可提出批评建议。从监督内容来看，各民主党派具有良好的政治素养和较强的政治责任感，它的成员都来源于各行各业的知识分子和专家学者，他们在各领域都有突出贡献和独到见解，因此说，他们提出的意见建议是高质量和专业化的，对于政府的决策治理具有很强的参考价值和借鉴性。其次，参政党监督还是有着广泛群众代表性的人民监督。参政党的成员来自各行各业，它对执政党的监督实质就是它所联系的那部分人民群众的利益表达，是人民当家做主的本质体现。因此，参政党监督能够反映不同阶层和不同利益群体的多方诉求，是执政党以及权力机关与社会各方面沟通的重要渠道，在多元治理主体的环境中，充分尊重不同行为主体的政治诉求，化解社会大众和政府的直接矛盾冲突。参政党民主监督的高度和广度为政府行使权威和公共决策，提供更多咨询、讨论、妥协和博弈的空间，在国家与社会、政府与群众之间搭建沟通对话的机制和平台。

（二）参政党监督有助于维护国家政治公共秩序，推进政治体制改革

推进国家治理体系现代化的目的之一就是降低国家治理成本，提高国家现代化收益。而只有实现执政党科学民主执政，避免决策失误才能有效降低治理费用，减少治理成本。当前的中国共产党是一个拥有8000多万党员的执政大党，领导着一个十几亿人口的国家政权。这样的一个位高权重、成员众多的政党，如果失去了人民有效的监督，必然滥用权力。因此，必须充分发挥参政党的监督作用，加强异体监督，使参政党对执政党提批评意见成为常态化，这也是我国政治体制改革的重要内容之一。

推进国家治理体系现代化和提升国家治理能力水平的关键在于执政党领导能力的现代化，而实现决策的科学化和民主化是领导现代化建设的客观需要。作为决策主体的执政党，要想做到科学决策和民主决策，必须广泛听取意见，虚心采纳建议。参政党监督对实现决策的科学化和民主化有其独特优势。邓小平讲:“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正”。［2］我国的参政党依法参加国家政权，参与国家事务管理，参与国家方针政策和法律法规的制定和执行，它们通过多样化的民主监督形式，反映所代表界别群众的政治诉求，积极向执政党及其国家权力机关提出意见和建议，进而实现广泛的政治参与，成为执政党广泛接受社会各界人士的意愿，准确把握实际情况促进民主决策的重要渠道。同时，我国的参政党地位超脱，人才荟萃，能够吸纳社会精英人士的大量智慧，它们可以通过高层谈心会和政治协商会等具有一定级别的政治座谈直接向执政党献计献策，对执政党实现决策科学化大有帮助，所以李瑞环指出:“希望各民主党派的同志，更多地参与党和政府重大决策的讨论，更多地监督党和政府领导人，监督党和政府机关的工作，使我们国家的建设与发展尽可能少出差错，少走弯路”。［3］

参政党监督与权力监督最大的不同在于它是一种“柔性监督”，参政党对执政党及其国家机关的批评和建议只是一种社会反馈和修错机制，它可以及时客观真实地反映社情民意，从外部督促执政党纠正决策失误和完善政策，增强国家政治秩序治理能力。正是这种“软”监督，才能与其他形式的“硬”监督相互配合，有效避免国家权力资源的过度消耗和浪费，从而达到善治的效果。

（三）参政党监督有利于实现社会更加公平正义，全面推进依法治国

公平正义是维系国家治理合法性和有效性的重要基础。改革开放以来，国家治理过程中面临的两大严重问题是公平问题和腐败问题。参政党对执政党的民主监督一定程度上促使执政党及其公职人员依法行使权力，转变司法机关及其工作人员的作风，提升执法水平，推进社会问题在法制环境下和谐解决，进而维护社会公平正义。

十八届四中全会指出要加快建设法治政府，提高司法公信力，推进法治社会建设。我国参政党监督的主要内容就是对国家各项法律的实施，政府部门重大决策的制定执行以及公职人员清廉执政、依法行政等情况的监督。一方面，参政党不仅对执政党及其国家公职人员依宪行政提出批评建议，还要对现有法律法规不完善不合理的方面提出意见，为进一步提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系出力献策。另一方面，参政党通过担任各级公检法部门的领导职务，参与行政执法，通过行使审判权进行民主监督。同时，1万多名参政党成员受聘担任各级司法机关的“特约人员”，参与反腐倡廉、司法公正等专项监督检查，就违反相关法律法规的行为提出批评意见和整改建议。

市场经济条件下，追求自身利益的最大化也是政府行政人员的行事原则。这种政府自利性无限制的发展必然影响社会公平，而参政党监督在抑制权力寻租，保障公平正义，处理政府权力与社会权利的关系方面具有重要作用。“有效监督，意味着科学合理地将政府的自利性置于公开、公正、公平和透明的监督制约机制之下，从制度安排上约束自利性的膨胀与泛滥”。［4］代表各阶层利益的参政党通过对执政党提出意见和建议，使各界别群体能够更大程度上平等参与国家事务的协商，有利于持不同意见者之间的沟通和解决纠纷，在理性讨论和协商中达成共识，解决好利益诉求和社会公平的关系。

二、当前我国参政党监督存在的问题及其原因分析

参政党职能发挥的过程中，相比较政治协商和参政议政职能，民主监督职能是最弱的。长期以来，参政党民主监督缺乏力度和实效，主要表现在:从参政党自身建设来说，参政党的党派性和组织性不强，导致监督缺乏政党性;从监督的外部环境来说，虽然在执政党的政策和相关文件中对参政党的监督非常重视，但在具体的操作过程中却没有一套完整的程序，缺乏规范性。参政党民主监督存在这些问题的主要原因在于。

（一）中国传统政治文化影响参政党监督意愿

周恩来曾讲:“各个民主党派，不论名称是什么，仍然是政党，都有一定的代表性。但不能用英、美政党的标准来衡量他们。他们是从中国的土壤中生长出来的”。［5］所以说，参政党的民主监督行为必然受中国两千多年的传统政治文化所影响。

中国传统政治文化中最缺失的是民主和法治。第一，民主传统的缺失首先表现为执政党的官本位思想严重。彭真讲:“我国经历了几千年的封建社会，封建残余思想至今影响着我们。有的人没有当‘长’的时候对民主和法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，甚至有点嫌麻烦了”。［6］一些共产党的领导干部听不得民主党派提出的意见和建议，给民主党派的监督检查设置各种障碍，对提批评建议的民主党派成员进行打击报复。因此，对于大多数担任副职的参政党来说民主监督只能流于形式。其次表现为参政党的臣民意识强烈。从我国的历次政治运动来看，在20世纪的反右派运动扩大化和文化大革命中，参政党就是因为对执政党提了很多直言不讳的批评建议而饱受政治上不公正的待遇，所以改革开放以后，参政党很多成员出于自身安全的考虑，长期坚持“清官思想和不在其位不谋其政的观念”，对执政党始终客客气气，多提一些无关痛痒的意见和建议。从我国的政党关系来看，因为参政党的组织资源和政党经费都是由执政党来提供和安排的，这就造成参政党对执政党的依附心理，长期以来对执政党的依赖性愈来愈强，进而影响参政党对执政党的监督主动性。第二，法治传统缺失的最直接表现就是人治，人们利益的取得和维护不是靠法律来保障，更多的是依赖执政党的文件政策以及领导者的权威。“坚持从道义上赢得政治权威并通过捍卫道德学说来表现这种权威，这对帝国制度的运作是个根本的因素。由于缺乏对政府权力的制度上的牵制，那么用什么来阻止权力的滥用并保证政府将真正为社会服务?儒家意识形态提供了答案:好人，而不是制度化的限制，才是好政府的保证。……为了确保政治决策的公正和明智，中国的传统依靠为官者的个人素质，而不是依靠规则或体制结构”。［7］因而在实际当中，参政党民主监督的胆量取决于执政党的肚量，参政党的监督力度取决于执政党的重视程度。中国政党制度的法治化建设相对滞后，致使我国参政党监督缺乏法律保障。

（二）不健全的监督运行机制影响了参政党监督效果

哈贝马斯指出:“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的”。［8］我国的参政党监督制度设计的初衷是完美的，但在实际操作层面，由于缺乏具体的、配套的和完备的运行机制，致使监督效果不尽人如意。

首先，参政党监督前知情渠道不畅。一般来说，各民主党派通过协商座谈会、讨论建议会和听证会等形式了解政治信息。但这些方式大多是政协自己组织或政协委员作为“客人”受邀请才参与其中的，很多信息不仅具有滞后性，而且还传达不到位，信息流通从中央到地方逐层递减。还有很多重大决策和重要人事任免的决定都是突发性告知，或者是有选择性告知。信息沟通不到位造成民主党派对国家的方针政策了解失真，知情有限，使各民主党派对监督客体的工作无法精确衡量，无法提出真正有用的意见建议。其次，监督过程中手段单一，没有形成监督合力。参政党成员无论作为人大代表，还是特约监督员都是以个人身份开展监督，这种监督缺乏政党监督应有的刚性和影响力。参政党成员虽然在权力部门任职，但监督形式与权力监督是分离的，民主监督缺乏权力支撑;不能充分利用社会舆论监督包括网络监督的广泛性和时效性，民主监督缺乏足够的社会影响力。再次，参政党监督后结果反馈不及时。执政党党委及权力部门对参政党提出的意见建议时有怠慢，要么视而不见，要么敷衍了事。虽然中共高层对参政党的提议和相关批评非常重视，但在其他层面，参政党的监督结果很受冷落。因为监督结果得不到后续跟踪调查和及时反馈，监督最终只能是不了了之。

三、推进国家治理体系现代化以提升参政党监督实效

影响国家治理体系现代化的因素有很多，其中该国政治精英的行为与选择通常被视为重要的影响因素。我国的政治精英主要包括执政的共产党和参政的八个民主党派，它们之间的政治协商和民主监督已成为我国政党制度的重要特色。十八届三中全会指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，因此，我国参政党监督制度的发展与国家治理体系的完善和治理能力的提升是相辅相成的。

（一）完善多党合作制度建设以健全参政党监督机制

中国多党合作制度的不断完善有利于执政党和参政党行为的规范化和程序化。要实现参政党监督的程序化就要在知情、沟通和反馈三个环节些工夫。

第一，知情环节关键在于频繁的政治互动。一方面，确保政务信息的透明化和公开化。建立公示制度，强化政务信息公开的“刚性约束”，规范通报秩序，通过定期会议执政党向参政党及时通报重要情况，以利于参政党直接了解执政党的动向和意图，坚持重大问题先协商后决策的原则。另一方面，通过信息化手段增强获取信息的主动性，打破单纯依靠执政党提供信息的被动性，广泛运用网络信息平台，借助微博、微信、网络论坛和网络问卷调查等手段，主动收集信息，不断拓宽知情领域。

第二，沟通环节关键在于渠道畅通，要确保参政党成员能够在政府、人大和政协组织中占有一定的数量。首先，改革人事制度，政府各部门、司法和检察机关要多给民主党派成员担任正职的机会，争取各权力部门中民主党派担任领导职务的数量过半。其次，政府部门要聘请更多的民主党派成员担任“特约监察员”，增多民主党派与政府有关部门对口联系的频率。再次，推动各民主党派同政府有关部门以及人大、政协各专门委员会相互配合，选好题目，有计划地进行调查研究。

第三，反馈环节关键在于监督效果的评估。对监督效果进行常规评估，不仅是对参政党民主监督职能是否履行的督促，更是对执政党是否认真听取参政党批评建议的检查。完善参政党民主监督反馈机制，在组织建设上，要有专门的机构和人员对执政党是否接纳吸收参政党的意见建议负责;在具体操作层面，负责机构要定期向社会公布参政党监督情况，对参政党提出的意见建议，检查相关部门做出回复，并说明建议没被采纳的原因，参政党如若对回复不满意，可以要求相关部门再做进一步说明，参政党也可向负责机构的上级直接申诉。

（二）广泛发展协商民主以拓宽参政党民主监督渠道

健全的协商民主制度是我国治理体系现代化的主要标志。社会主义协商民主同选举民主一样都是我国民主政治的实现形式，也是我国政治文明建设的成果。社会主义协商民主的形式是多元的，在全社会开展广泛协商，尊重公民表达政治诉求的权利，扩大公民有序政治参与的渠道，通过广泛的协商平台，参政党也能够全面地介入国家和地方重要公共事务的决策、执行和监督中。

萨托利明确提出:“政党是表达的渠道，这就是说，政党首先且最主要的是表达的手段:它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表他们”。［9］利益表达功能是政党的首要职能，我国参政党民主监督的实质就是为所代表的阶层群体表达政治诉求，民主监督寓于参政议政之中。扩大参政党的知情范围和参与程度，是实现民主监督的基础和条件。协商民主的广泛发展，协商内容、协商过程和结果不断公开化和透明化，有利于拓展参政党参与国家政治生活和社会生活的深度和广度，扩大参政党真实了解政治信息的范围;有效推进参政党成员和各级政府部门的对口联系，就重要问题和重要情况及时向各民主党派负责人通报;参政党广泛参与协商民主不仅可以实行于决策前，还可以实现把政治协商纳入决策中，使民主参与贯彻于政治决策的全过程，让不同的意见建议和利益诉求在协商民主中得到充分体现。

（三）推进政党制度法治化建设以加强参政党监督保障

邓小平在总结“文化大革命”的教训时曾讲:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”。［10］以“法治的理念、法治的体制、法治的程序”推进我国政党运行机制的制度化和法律化是对历史教训的深刻总结，只有全面推进依法治国，才能保障参政党监督的规范有序进行。

十八届四中全会提出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我国政党运行机制要实现制度化和法律化，关键在于执政党的依法行政和参政党的依法参政。首先，依法行政主要指执政党要带头守法，保证执法，是执政党治国理政的基本方式，这就要求必须用法治规范共产党的领导方式和执政方式。为了防止“以党代政”“家长制”和“一言堂”行为的出现，必须强化对行政权力的制约和监督，把参政党民主监督引入执政党内部监督，建立常态化监督制度，要充分重视参政党监督在对政府内部权力的制约和领导人问责机制中的作用。只有以法治的理念、法治的体制、法制的程序规范执政党的行为，用法律的途径保障参政党参政议政和民主监督的权利，有效制止执政党对民主监督的轻视，使得执政党不敢不接受参政党的监督。其次，参政党依法参政主要指各民主党派不仅要有对国家宪法法律的信仰、敬畏和遵守的理念，更要有良法来规范和保障参政党作为政党所应有的功能。虽说参政党对执政党的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，可我国的《监督法》中却不涉及政党监督，对参政党民主监督职能的规定大多出自中共中央颁布的关于人民政协、统一战线工作的意见和决定。应通过立法来保障参政党民主监督的权利，通过制定《政党法》或《民主监督法》，为参政党对执政党的监督提供必要的法制条件和保障。依靠权威的法律法规，为参政党监督划定清晰边界，规范实施细节和提供有力支撑，进而保证一切忠诚正直的民主党派人士，对于执政党的任何一级组织直至中央的负责人的严重渎职行为和违法乱纪行为，有权如实地监督汇报。执政党及政府的任何一级组织和任何干部都不得干涉民主党派行使民主监督的权利。

［1］ 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京:人民出版社，2014:43.

［2］ 邓小平.邓小平文选(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1994:273.

［3］ 人民日报［N］.1994年2月18日.

［4］ 陈国权，李院林.政府自利性:问题与对策［J］.浙江大学学报(人文社会科学版)，2004(1).

［5］ 周恩来.周恩来统一战线文选［M］.北京:人民出版社，1984:171.

［6］ 彭真.彭真文选(1941-1990年)［M］.北京:人民出版社，1991:534.

［7］ (美)詹姆斯·R·汤森，布兰克林·沃马克.中国政治［M］.顾速，董方，译.南京:江苏人民出版社，1994:42.

［8］ (德)哈贝马斯.在事实与规范之间［M］.童世骏，译.北京:三联书店，2003:6.

［9］ (意大利)G·萨托利.政党与政党体制［M］.王明进，译.北京:商务印书馆，2006:56.

［10］ 邓小平.邓小平文选(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1994:146.