从“加强社会主义法制”到“全面推进依法治国”——改革开放以来中国共产党依法治国思想的发展脉络

董大伟

（中共中央党校，北京100091）

一、1978—1997年中国共产党依法治国思想的形成

（一）1978—1981恢复和加强社会主义民主和法制

第一，围绕恢复社会主义民主的任务强调加强社会主义法制。中国共产党的民主思想和民主实践非常丰富，建国后的法律制度建设也颇有建树，可惜的是，我党一直未将民主与法制真正结合起来，以法律和制度保障人们的民主权利。“文革”期间，天下大乱，下到平民百姓，上到国家主席，人们的民主权利被破坏殆尽，人们对民主遭到破坏的现象有切肤之痛。为了尽快恢复人民群众对社会主义民主的信心，回应人民对社会主义民主的期待，党中央分析了民主遭到破坏的根本症结，以加强社会主义法制从根本上恢复和发展社会主义民主。1978年底的中央工作会议上，邓小平提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”的命题。针对当时法随人变的现象，邓小平根据自己多年的经验而周密考虑到两种情况，一种是领导人变了，法律和制度就变了；一种是领导人未变，但因为该领导人的看法变化导致法律和制度也变了。所以，他在提出“使民主制度化和法律化”的基础上，强调要“使制度和法律不因领导人的改变而改变，而且不因领导人的看法和注意力改变而改变。”[1]146党的十一届三中全会吸收了邓小平这一思想，基本在公报中原文表述：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”[2]11针对当时法律尚不完备且与当时党的任务不相适应的现象，邓小平忧心如焚，他提出法律“成熟一条就修改补充一条”的法制建设思路，强调制定法律“不要等待成套设备”，法律“有比没有好，快搞比慢搞好”[1]146。为了加快法律制度建设，他也提出了一些立法上的方法建议，比如，可以先制定粗线条的法律条文，再逐步完善；地方先试，总结提高，再通行全国。

第二，明确法制建设的基本要求和基本原则。十一届三中全会公报提出了加强社会主义法制建设基本要求：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这一思想一直沿用至今，用来指导依法治国基本方略的实践。1980年1月，邓小平再次强调，“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”[1]254这样，就把这一法制建设要求提高到法制建设的原则高度，有利于更好地指导我国法制建设。

第三，法制要为社会主义现代化建设服务。十一届三中全会后，全党以拨乱反正开路，工作重点开始以经济建设为中心，其目标还是实现社会主义现代化。在这一背景下，法制建设进入党领导人民进行社会主义现代化建设的全局视野。1979年6月，邓小平提出“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制”[1]187。

第四，保障党内民主，加强党内法制建设。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中将“党纪国法”作为党员的行事规则，要求“必须坚持在党纪国法面前人人平等的原则”，并严厉指出“不允许出现不受党纪国法约束的特殊党员”。同年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中从遏制特权现象的角度强调“党员在党章和党纪面前人人平等”[1]332，从而进一步确定党章党纪作为党法的重要地位。

此外，党还提出了完善宪法和法律的任务。1981年，十一届六中全会提出要完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利的强大武器。

（二）1982—1986全方位加强社会主义法制

第一，加强政治法制建设。在政治领域，党的法制建设思想主要是对党和法律的关系进行了清晰界定。一方面，党的十二大要求党要领导法制建设，比如，党要领导人民制订和完备各种法律，党要加强对政法工作的领导，也要保障政法部门严格执法。另一方面，党也要在法律范围内活动。十二大党章明文规定党必须在宪法和法律的范围内活动的原则。此外，1982年宪法将守法主体具体化，规定一切国家机关、武装力量、政党和社会团体都必须遵守宪法和法律。

第二，加强经济法制建设。1984年党的十二届三中全会将社会主义经济定性为公有制基础上有计划的商品经济，此决定加速了我国的经济体制改革。计划经济向商品经济的转向提出了政治体制改革的要求，其重要内容之一便是要求将计划经济时代由政府管理经济转向以经济、法律手段治理经济运行。全会提出了许多经济法制建设的思想，比如，经济体制的改革使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来[3]284；加快经济立法、打击经济犯罪等为经济建设提供法律服务。这些都是以前没有提出过的新要求。1985年9月18日—23日，党的全国代表会议制定了国民经济和社会发展“七五”计划，为了保障计划顺利实施，会议提出要加强经济立法和司法，以法律手段调节经济关系和经济活动[2]959。1986年9月，十二届六中全会在精神文明建设的指导方针中，强调以宪法为根本加强社会主义法制建设，以保证经济建设和全面改革的顺利发展[3]339。

第三，加强文化法制建设。我国20世纪80年代规划的现代化是农业、工业、国防和科学技术四个现代化，其中科技现代化是四个现代化的根本。科技发展的关键是人才资源，而人才的培养基础在教育。基于这一认识，党中央开始从保障科技和教育的角度思考法制建设的内容。1985年3月，中共中央《关于科学技术体制改革的决定》提出以《专利法》等相关法律法规的制定来保护知识产权[3]301。紧接着在同年5月通过了《关于教育体制改革的决定》，强调加强教育立法的工作[3]325。在思想教育方面，为了培养公民法制意识，营造社会法制氛围，十二大提出在全体人民中间进行法制宣传教育的部署，并且具体指出，要从小学开始各学校都要设置法制教育课程，目的是为了培育知法守法的公民。十二届六中全会在制定关于精神文明建设方针过程中，也强调加强社会主义法制，根本问题是教育人[3]339。

十三大之前，中国共产党依旧本着立法先行的思路注重法律制度建设，在十二大提出“建设有中国特色的社会主义”主题引导下，以社会主义现代化建设布局入手，从经济、政治、文化等领域全方位推进法制建设。此时中国共产党的法制建设思路已经具有简单的体系架构。

（三）1987—1991将法制建设贯串于改革全过程

经过五年的实践和经验总结，党的十三大上建设有中国特色社会主义理论形成轮廓，中国共产党法制建设思想成为这一理论轮廓的重要内容。尤其是十三大提出的政治体制改革的部署使法制建设的思路更加清晰。

十三大报告从四个向度提出了我国政治体制改革事业要达到的长远目标：一是高度民主，二是法制完备。这两点是对十一届三中全会以来中国共产党民主法制共同推进的政治体制改革理念的继承和发展。三是富有效率，四是充满活力。这两点更像是主动适应我国当时如火如荼的经济体制改革事业而进行的政治体制改革追求。除了宏观擘画长远目标，报告还提出了在当时环境下政治体制改革的途径和主要对象，途径为“逐步健全社会主义民主，完善社会主义法制”，此处的“法制”依旧主要是指“法律制度”，“完善法制”体现了当时党中央对新时期法律制度建设的重视，政治体制改革的主要对象就是“官僚主义现象和封建主义影响”[3]386。提出这一问题，一是因为党对“文革”发生的原因和教训记忆犹新；二是因为当时党中央尚未明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，相应的政治体制改革更是尚未全面铺开，故而在经济转轨时期出现了诸多官僚主义现象。所以，此时提出“民主和法制”问题，既是对以前经验教训的汲取，也是对新的实践提出了方法。

在科学方法论的指导下，十三大要求“法制建设必须要贯穿于改革的全过程”，对于应该改革的事情就用法律或制度的形式加以明确，从而使法制“保障建设和改革的秩序”，巩固改革的成果[3]397。在落实十三大部署时，十三届三中全会要求严格执行《企业法》以深化企业改革秩序，以提高企业经济效益。在治理整顿期间，党的历次全会都要求通过法律手段惩戒腐败分子，以保证治理整顿取得实效。

这一阶段，虽然尚未提出依法治国理论，但此时的“法制”内涵更加丰富，开始向“法治”理念过渡。

（四）1992—1997依法治国思想的加速形成和依法治国方略的提出

1992年党的十四大确定我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，从而也引导了政治体制改革的方向，作为政治体制改革重要内容的法制建设规划也更加清晰与深入。

1993年党的十四届三中全会提出“加快经济立法”的部署，确定了在20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系的目标。1995年的十四届五中全会再次强调要把经济立法放在重要位置。此时中国共产党法制建设思路有两个向度，一是“与社会主义市场经济相配套”；二是“建立法律体系”。

1996年中共中央举办的“关于依法治国，建立社会主义法制国家的理论和实践问题”的法制讲座会上，江泽民发表《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话。江泽民在讲话中指出要根本转变经济体制和经济增长方式，就必须“全面建立起社会主义市场经济和集约型经济所必需的法律体系”[4]331。再次强调了十四大之后中国共产党法制建设思想的两个关键词，“社会主义市场经济”和“法律体系”。在讲话中，江泽民指出了依法治国的重要意义，认为依法治国是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是管理国家和社会事务的重要方针。关于依法治国的基本内涵，他总结为三个方面：一是使国家各项工作逐步走上法制化轨道；二是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、经济文化事业和社会事务；三是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。这个定义已经非常接近江泽民在十五大报告中论述的“依法治国”的内涵。至此，“法制”理念实现了向“依法治国”理念的飞跃。

1997年十五大提出“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，正式确立了依法治国基本方略。大会进一步阐述了依法治国的内涵，即“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[5]31从此以后，“法治”与“法制”彻底区分开来。

二、1997—2012年中国共产党依法治国思想的丰富和发展

第一，明确依法治国与党的领导、人民当家作主的有机统一关系。十五大报告开始将依法治国、党的领导和人民民主放到一起进行阐述，强调依法治国主要是通过制度和法律保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，从而有利于保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用[6]28。

2002年的十六大报告详细阐述了三者之间的关系，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[7]72从此，依法治国与党的领导、人民当家作主成为社会主义民主政治理论不可分割的基本概念。

2004年党的十六届四中全会从提高党的执政水平的高度阐述依法治国与党的领导的关系，提出“依法执政”的理论，从理论上标示了依法治国条件下执政党的任务和作用。全会强调党的领导是依法治国的根本保证。要求加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志[8]281。这些论述体现了党依法执政的自觉意识。以后的历次党代会和中央全会都重申“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。

第二，加强法律体系建设。前文提到，十四大以来党确定到20世纪末初步建立与社会主义市场经济体制相适应的法律体系。20世纪末法律体系初步建立，2000年十五届五中全会提出了“完善适应社会主义市场经济体制的法律体系”[9]1396的新任务。到了2002年十六大规定2010年要形成“中国特色社会主义法律体系”，其概念比以前更加全面，内涵更加丰富。

在重要战略机遇期理论的指导下，中国特色社会主义加速发展，快速发展的形势要求尽快制定完备的法律体系。2005年十六届五中全会进一步将形成中国特色社会主义法律体系作为贯彻依法治国的基本方略的首要任务，从而突出其紧迫性。2007年10月十七大对中国特色社会主义法治建设作出战略部署，重点强调要坚持科学立法、民主立法，在民主和科学立法理念的指导下完善中国特色社会主义法律体系。2010年我国基本建立了中国特色社会主义法律体系，所以当年10月十七届五中全会提出“完善中国特色社会主义法律体系”的新要求，还提出从维护法制权威、推进依法行政、公正廉洁执法，加强普法教育等方面加快社会主义法治国家建设[10]998。从此，依法治国理论中出现“法治国家”概念，依法治国思想也在建设社会主义法治国家的实践中得到进一步丰富。随着党的法律体系建设部署的逐步落实，2011年十一届全国人大常委会宣布，以宪法为统帅，以部门法律为主干的中国特色社会主义法律体系已经形成。

第三，依法治国与以德治国相结合。第二代中央领导集体时期，党的社会主义建设布局思想以“物质文明建设”和“精神文明建设”两个向度展开，“法制”被归入到“精神文明建设”范围之内。以江泽民为核心的第三代中央领导集体思考社会主义建设布局时，使用“物质文明、精神文明、政治文明”三个向度，依法治国属于“政治文明建设”范畴，物质文明建设的主要内容是社会主义市场经济，而剩下的精神文明建设就生发出了“以德治国”基本方略。

2000年的中央思想政治工作会议上，江泽民从唯物史观的角度阐明了道德与法律在国家管理中的关系和作用，然后将二者上升到治国方略的高度，指出，“法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”[11]912001年江泽民在全国宣传部长会议上再次强调把依法治国与以德治国紧密结合起来。党的十六大吸收了这一思想，在报告中指出“实行依法治国与以德治国相结合”“依法治国和以德治国相辅相成”，自此依法治国思想更加全面，依法治国和以德治国成为党的基本治国方略。

三、十八大以来中国共产党依法治国思想的新特点

第一，法治建设目标更具层次性。十八届四中全会指出，“全面推进依法治国”“为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障”。“两个一百年”是党的十八大提出的一项奋斗目标。第一个一百年，到中国共产党成立100年时实现全面建成小康社会；第二个一百年，到新中国成立100年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。与此相联系，中国依法治国方略的目标可以分为两大步骤。

第一个目标，十八大提出的全面建成小康社会的基本标志之一便是“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高”，可以将这一标志看作与全面建成小康社会相对应的法治建设目标。

第二个目标，十八届四中全会提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，“实现中华民族伟大复兴的中国梦”“必须全面推进依法治国”。所以，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这是与实现中华民族伟大复兴相对应的法治目标。另外，因为第二个一百年是要把我国建设成为社会主义现代化国家，而国家治理体系和治理能力现代化是现代化的一个重要组成部分，十八届四中全会也强调依法治国是“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。所以，也可以将建设社会主义法治体系和法治国家作为与国家治理体系和治理能力现代化相对应的法治建设目标。

第二，法治建设途径更加具体。全面推进依法治国战略的建设布局就是要形成“五大体系”，坚持“三个共同推进”，坚持“三个一体建设”。根据十八届四中全会的部署，“五大体系”就是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。坚持“三个共同推进”就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。坚持“三个一体建设”就是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

从具体实施层面来说，党中央提出了许多新的法治建设措施以保证依法治国方略的真正落实。比如：立法层面的第三方评估参与制度；执法层面的政府权力清单制度、重大决策终身责任追究及倒查制度、执法全程记录制度；司法层面的领导干部干预司法的记录和责任追究制度、最高法院巡回法庭制度、司法机关人员过问案件的记录和责任追究制度、办案质量终身责任制度等；法治社会建设方面的招录律师、专家担任立法工作者、法官、检察官制度；党领导全面推进依法治国方面的法治建设成效纳入政治考核的制度；军队法治建设中的军事法律顾问制度等。这些制度设计，将全面推进依法治国的措施进一步具体化，有利于依法治国方略的真正落实。

第三，突出宪法在依法治国方略中的统领地位。自1954年制订我国第一部宪法以来，宪法在法理上一直是我国的根本大法，但在长期的法治实践中，我们并未对宪法给予应有的重视。随着中国特色法治实践的发展，十八大之前我国已经形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。十八大以来，新一届党中央在推进依法治国过程中有意识地强调宪法的重要意义和至上地位，并且采取具体措施加快宪法至上理念的落实。

2012年底，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，首先是依宪执政。”[12]这就既从从国家治理的层面突出宪法的统领地位，又从执政党执政规律的层面突出宪法的至上地位。十八届四中全会再次强调了这一思想。

在具体落实方面，十八届三中全会提出要进一步健全宪法实施监督机制和程序，从制度和程序角度对宪法实施提出要求。十八届四中全会决定将每年12月4日定为国家宪法日，要求在全社会开展宪法教育，还提出建立宪法宣誓制度，这就更进一步把落实宪法至上理念的途径具体化。

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]十一届三中全会以来重要文献选读[M].北京：人民出版社，1987.

[3]中共中央文件选编[M].北京：中共中央党校出版社，1994.

[4]江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）[M].北京：中央文献出版社，2002.

[5]十五大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，2000.

[6]江泽民文选：第2卷[M].北京：人民出版社，2006.

[7]十六大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，2005.

[8]十六大以来重要文献选编：中[M].北京：人民出版社，2006.

[9]十五大以来重要文献选编：中[M].北京：人民出版社，2001.

[10]十七大以来重要文献选编：中[M].北京：人民出版社，2011.

[11]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006.

[12]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-05.