法律援助在边疆民族地区社会治理中的意义

李婉琳

（昆明理工大学 法学院，云南·昆明 650500）

一、问题的缘起

十八届四中全会明确指出要建设完备的法律服务体系，完善法律援助制度，进一步肯定了法律援助在依法治国中的重要意义。作为一种救济制度，我国法律援助的实践始于1995年在广州设立的法律援助中心。从制度层面上的确立，可追溯到1996年的《刑事诉讼法》，该法首次明确规定了我国刑事法律援助的基本原则和框架；之后的《律师法》 更以专章的方式对法律援助进行了规定；有关法律援助的专门立法则是2003年国务院颁布的《法律援助条例》，该条例的实施为我国法律援助工作的制度化和法律化奠定了重要基础。此后，各地都纷纷围绕实践中存在的问题制定了相应的地方性法规、地方政府规章等规范性文件，逐渐形成了我国的法律援助立法体系。

尽管在这个体系中各个规范性文件的具体规定不同，但它们所追求的终极目标和所彰显的现实意义是具有一致性的。因此，本文的研究不仅有利于我们正确理解法律援助制度的精神和理念，也有助于矫正在具体实施过程中可能产生的偏差。之所以将边疆民族地区作为论述重点，主要考虑到边疆民族地区客观上存在经费与人才的双重匮乏、法律多元现象突出等复杂状况，有关法律援助的需求和供给之间的矛盾特别突出。只有在观念上正确认识到法律援助对边疆民族地区的特殊意义，才能在实践中深化该制度的实施，充分发挥其效用。

二、政治意义

（一）维护边疆民族地区的稳定繁荣

边疆民族地区的稳定是边疆社会发展最基本的要求和保障，边疆民族地区的繁荣是边疆治理的目标和群众的深切期待，二者虽密不可分，又具有发展的层次性。要追求繁荣的发展目标，首先要实现稳定的社会秩序。社会秩序的稳定性在很大程度上又依赖于社会本身所传递的价值观和社会成员的自觉行为。如果一个社会普遍充斥着以强凌弱的不平等现象，而这种现象又没有得到及时的纠正，或者说是没有良好的法律机制予以救济。那么在公力救济失效的情况下，人们只能采取私力救济的方式以维护自己受损的合法权益。但此时的私力救济往往就会指向法外的途径，可能带来更为棘手的社会问题，也导致往常的社会控制方式失灵，从而增加社会的动荡与冲突，影响社会的稳定。法律援助就是国家提供的一种有效的公力救济的方式之一。

此外，现实的国情是中国是世界上陆地边界最长的国家之一，有22000多公里，从东北边疆一直到西南边疆，总共和14个国家接壤。[1]这样的现实国情也使边疆民族地区的社会治理面临着人员流动性强、结构复杂，人们诉求多元，人口贫困面积大的难题，如果对他们的法律服务不到位将有可能引发更大的社会隐患。因此，法律援助的实施，实质上也是维护边疆稳定和维护统治秩序的迫切需要。

（二）维护民族团结，形成互帮互助的良好社会氛围

虽然《法律援助条例》已明确了法律援助属于政府责任，也就是说，政府作为第一义务主体，有不可推卸的责任去组织、协调和动员一切力量来帮助那些需要帮助的人。然而，现实的情况是“供不应求”，法律援助的供需矛盾突出，政府所能供给的法律服务资源十分有限，这在资金、人才、专业知识都相对匮乏的边疆民族地区更为突出。实践的启示在于：完全依赖政府不但不能缓解法律援助资源紧缺的问题，也忽视了来自社会和民间的力量。因此，政府在主动承担法律援助责任的同时，也有义务正确引导各种社会力量参与其中，促使资源向合理的方向流动。这其实也是《法律援助条例》的立法理念之一，该法第七条规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助”，第八条进一步明确了社会提供法律援助的主体包括事业单位、社会团体及其他具备资源的社会组织等。可见，法律援助的实施过程并不是一个单向度的流程，而是由多个相对独立的资源转移过程所共同组成的资源整合过程。强调对于民间社会力量的整合，不仅有利于减轻政府的压力，加强不同民族、不同群体间的认识和交流，还有助于形成互帮互助、团结友爱的社会氛围，减少社会冲突。

（三）体现对弱势群体的人文关怀

弱势群体，这是一个无论在理论还是实践中都难以统一界定的概念。从理论上来讲，通常是指对在某一特有领域，资源占有上处于弱势地位的人群的总称。从实践的角度而言，较具有代表性的是从社会工作的角度进行的定义，即弱势群体是指在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变而易于遭受挫折的社会群体。[2]（P38）弱势群体这个概念在用于分析现代社会结构不合理、权力分配不平等现象时特别有说服力。同时，要注意的是，“弱势群体”其实也一个相对的、集合的概念，在不同的语境下指代不同。在《法律援助条例》的规定中，弱势群体主要是指经济困难的公民。这种界定的优势在于，不仅有利于加强在实践过程中的可操作性，即根据经济的指标就可以对群体进行分类，还有利于避免因经济发展失衡而导致的社会正义的缺失。力求使每个社会主体都能感受到法律面前人人平等的价值关怀，相信法治的公平与正义。

边疆民族地区客观上存在群众法律知识低下、法制宣传教育滞后、法律资源紧缺的状况。因此，边疆民族地区理应成为法律援助需要重点关怀的地区。这与法律援助制度创设的初衷也是一致的。法律援助正是通过对政府义务的设定、对社会主体救济保障的规定来协调社会弱势群体与其他群体在资源使用上的差别，来协调地区之间因经济发展而可能带来的追求社会正义的差别，从而加强对社会弱势群体和经济发展欠发达地区的法律保护。

三、法治意义

（一）推进全国的法治化进程

十八届四中全会确定了全面推进依法治国的总目标，并为实现这一目标设定了具体的任务、勾画了宏伟的法治蓝图。法律援助制度的健全和完善就是其中的重要内容。因为法律援助不仅直接体现了一个国家法律服务的能力，也直接影响着国家法治建设的水平。边疆民族地区的法治建设是我国法治建设的重要组成部分，没有边疆民族地区法治建设的顺利开展，全国的法治化进程也将受阻。加之全国的法治建设具有整体性和系统性，因此，边疆民族地区在其中扮演了重要角色。

法律援助制度在民族地区的推进和实施，一方面体现国家给予民族地区的一种特殊关怀，因为法律援助主要是为经济困难的群体提供无偿服务，这与边疆民族地区大多贫穷落后的特点相适应。另一方面这也是法律社会化思想进一步发展的结果，体现国家进一步以社会为本位，以权利为本位的态度，是对以往权力意识的反思，肯定了权利的核心地位。因此，法律援助制度在边疆民族地区的实施，不仅能够促使边疆民众树立起对国家法治建设的信心，还能为国家与边疆民众之间架起一座沟通的桥梁，让民众的需求得到国家法治的理性回应。

（二）实现法律的公平与正义

“法律面前人人平等”已成为现代法治国家的一项重要原则，各国也纷纷通过立法的方式加以确立和保障。同时，立法者也非常清楚的逻辑是，如果仅有对平等权的承认，并不必然会带来法律公平本身的实现。也就是说，基本立法只是提供了一种出于概括的可能性，但究竟法律的公平和正义如何实现，依靠何种路径来实现，还有赖于具体的法律规范来达至最终的目标。法律规范的优越性之一在于它的指引功能，即能清楚告知人们何种行为模式将产生何种法律后果。这既可以防止人们行为的随意性可能造成的侵害性，又能激发人们的热情与创造性，从或消极或积极的方面调节着人们的行为，追寻着法的公平与正义价值。法律援助作为一种正式的法律制度被确立下来，正体现了法律如何从积极的层面上追求最本原的社会公正。

另一方面，由于受个人知识结构、教育程度、领悟能力、社会经验的影响，不同主体在行使法律权利时不可能处于同一平台或层次。法律援助的实施，为特定的社会群体带来了某种补偿，使得原先在资源占有和使用方面相对弱势的群体与其他群体至少在法律面前站到了同一个水平线上，确保了法律在实体和程序上的公平正义。正如罗尔斯所认为的那样，社会和经济的不平等只要其能够给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。[3]（P14）因此，法律援助制度的设立从某种程度上而言，就是对一种相对失衡的社会关系的一种平复。

（三）树立法律在边疆民族地区的权威

边疆民族地区的另一重要特征在于文化的多元性，这种文化的多元形成了法律多元的社会现象，即除了借由国家法建立起来的秩序外，还存在着大量借由习惯法实施系统建立起来的内生秩序。对习惯法的依赖，由于有其深厚的文化根基，当习惯法与国家法的规定相冲突时，往往就会削弱国家法在当地的权威。国家法这种来自国家精英的顶层设计，对民族地区的民众来讲就是一种外来文化，特别是国家法作为一门专业知识本身就很难为一般人所掌握，加之民族地区的家庭经济贫困制约了对教育的投入，就有可能进一步制约民众素质的提升和主动追求自身权利实现的能力。

法律援助制度的设计有利于扭转这种对国家法相对陌生的局面，通过对经济困难群体提供法律方面的援助，不仅可以让他们加深对国家法本身的认识，还有利于感受到国家法的温情，从而自觉遵守法律、尊重法律，由于这种对国家法的认同来自于自觉地接受，非常有利于国家法的权威在边疆民族地区的树立和深入。

四、社会意义

（一）对边疆民族地区有限的社会资源进行合理配置

按照亚里士多德的观点，正义可以分为分配正义和矫正正义两种方式。分配正义所强调的是社会群体成员间在社会权利、义务和责任承担方面的配置问题；而矫正正义往往适用于在分配正义被违反时或者说是分配正义所保护的权益遭到侵害时，适度倾向弱势方，尽力使不平等的状况得到修复。[4]具体到法律援助的语境下，由于法律援助已通过立法程序法定化，使它兼具两种正义的特征。法律援助在实现分配正义方面的作用，主要表现为把指导分配正义的理念法律化、制度化，并转化为具体的权利和义务，以实现对社会公共资源的合理分配。法律援助在实现矫正正义方面的作用是适度倾向了经济上的弱势方，尽力使其在法治面前得到公平对待。边疆民族地区的民众在获取社会公共资源方面，通常处于相对不利的地位，而法律援助制度有利于改变这些群体在获取社会公共资源、尤其是司法资源上的不利，使法律服务资源能够得到合理配置。

（二）完善边疆民族地区的社会保障体系

社会保障的本质是分摊或转嫁各种社会风险，对受损的利益进行修复和补偿，从而调整和平衡各种社会关系。社会保障的核心在于保障社会成员基本生存或生活之需要，并逐步达到按需分配的理想境界。因此，建立完善的社会保障体系，是保证人类社会持续发展和社会稳定的重要制度，也是体现国家和社会进步程度的重要标志。法律援助作为社会保障体系的重要组成部分，兼备社会救济和社会福利的特征。因此，法律援助在边疆民族地区的实施，不仅有利于从制度上保护在社会发展和资源占有方面相对匮乏的群体，也有利于在全国形成一种大体均衡的利益格局，对于社会的和谐发展、公民权利的保障具有相当重要的现实意义。

（三）促进边疆民族地区社会的协调发展

边疆治理的著名学者周平教授曾经指出：“边疆问题的解决不是一劳永逸的，旧有的边疆问题解决了，新的问题还会产生。因此，边疆治理是一个不断常新的过程”。[5]这句话的启示性是非常深刻的，他提醒我们注意边疆社会治理的持续性和协调性。当然，要实现这个目标，需要多种治理手段和方法的综合利用。但具体到法律援助层面而言，至少有几个方面是值得关注的，即法律援助的发展要与边疆民族地区的经济、政治、文化等社会条件相协调；法律援助的社会需求要与边疆民族地区的法律服务资源相协调；边疆民族地区法律援助的制度设计要与实施过程相协调；边疆民族地区的法律援助要与内地经济发达地区的法律援助相协调。只有这样，才能真正使法律援助发挥其自身的积极作用，实现边疆民族地区社会的协调发展。

结 语

法律援助是衡量一个国家的民主状况、法治进程、人权保障以及社会文明程度的重要指标。法律援助实施的过程和取得的效果都充分彰显了法律援助在中国这样一个多民族国家所具有的多重意蕴。其中，既包括了其本身所固有的意义，也包括了它给国家和社会带来的良性影响。基于法律援助制度创设的初衷就是为了保护经济困难的弱势群体，弥补他们因经济困难而可能面临的其他社会不公现象的发生，所以，法律援助在边疆民族地区的实施，不仅有利于解决边疆社会治理中存在的法治难题，也体现了较为深刻的政治意义和社会意义。

[1]李庚伦.国家治理面临的挑战和发展[J].贵州民族研究，2014，(1).

[2]王思斌.社会工作导论[M].北京：北京大学出版社，1998.

[3]（美）约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[4]戴 婧.论分配正义与矫正正义思想对社会法的影响[J].福建政法管理干部学院学报，2008：(2).

[5]周 平.我国的边疆治理研究[J].学术探索，2008，(2).