农村宅基地使用权制度改革的法律问题探讨

宋才发 马国辉

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第21条明确提出，一定要改革和完善农村宅基地制度，切实依法保障农民的宅基地用益物权。本文拟就农村宅基地使用权制度改革的法律问题略陈管见，以请教于大家。

一、农村宅基地使用权管理制度存在的问题

农村宅基地使用权制度是一个具有确定内涵的概念。我国居民建造住宅用地到目前为止，仍然被人为地区分为“农村宅基地”和“城镇住宅用地”两种绝然不同的使用权。法律早已赋予城镇居民住宅用地使用权完整的物权，而农村的宅基地使用权流转目前尚处于尝试和探索之中。本文所论及的农村宅基地使用权，是指在农村集体经济组织内部享有成员权资格的农民，通过履行合法手续无偿取得在集体组织所有的宅基地上，建造自有房屋以及附属设施，并且依法对宅基地享有占有、使用、收益和处分的权利。为了加强对农村宅基地使用权的有效管理，国务院于2004年10月颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，明令禁止城镇居民到农村购买宅基地兴建自有住宅。国土资源部于2004年11月发布《关于加强农村宅基地管理的意见》，严禁政府部门为在农村购买和违法建造自有住宅的城镇居民发放土地使用证。随后于2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》第152条，首次对宅基地使用权概念进行了定义；第153条和第154条对宅基地的取得、使用和转让等做出了规范性的阐释，对宅基地的灭失和重新分配作了具体的规定。从严格的法律意义上说，农村宅基地使用权是农民的私权，是物权法这部权利法所规范的重要组成部分和核心内容。农村宅基地使用权制度实施结果的好坏，直接关系到亿万农民安身立命的切身利益。实事求是地说，我国农村宅基地使用权制度本身还存在着诸多棘手问题，矛盾突出地聚焦在如下三个方面：

第一，农民集体成员权资格认定存在立法缺陷。就法理分析而言，农村宅基地是农民从集体经济组织那里分配得到的一块用于建造自有住宅及附属用房的土地。宅基地使用权作为农民特有的土地财产权利，仅限于集体经济组织内部成员享有使用权。《中华人民共和国物权法》规定的宅基地使用权，其本来意义是确定宅基地用益物权，为保护宅基地使用权人的民事私权提供法律依据。从现行法律规定来看，农村宅基地使用权是农村集体经济组织成员与生俱来的一项福利，这种福利与其特定的集体成员农民身份密切相关，法律对取得宅基地的标准和条件也有着严格的限制性规定。[1]然而农民身份从法律层面讲，实质上就是一个农民集体成员的资格认定问题，我国目前尚无关于农民集体成员资格认定的立法。对农民集体成员权资格认定的标准，长期以来一直存在着立法缺失的问题。站在完善农民集体成员权资格认定的立法高度看，确立农民集体成员权资格的认定标准，必须在整个认定过程中始终坚守平等、公平、生存保障和资格唯一的原则。到目前为止，我国对农村宅基地使用权的立法条款，其内容大多是对宅基地使用权人权利的限制乃至禁止性规定，严格地说这是同物权立法的性质与初衷不相符合的。鉴于农民集体成员权资格的稀缺性和负载着的利益性，决定了农民集体成员在同一个时期内，只能在一个集体或者集体组织内部享有成员资格，不允许脚踩“两只船”、出现“两头占”的情况。由此也决定了在农民集体成员权资格认定的过程中，下面三种情况是需要慎重对待的：（1）对由婚姻关系产生的新的成员权资格认定。依据《中华人民共和国婚姻法》和《中华人民共和国妇女权益保护法》的规定，婚姻关系必然带来和涉及到保护“出嫁女”和“入赘婿”的合法权益问题。无论是农嫁农、离婚或者丧偶妇女还是入赘婿，只要是落户农村集体经组织的，均应认定其农民集体成员权资格；对于农村户籍妇女嫁到城镇非农业户口（在户籍制度废止之前）安家的，只要是没有纳入国家公职人员序列或者纳入城镇企业职工社会保障体系的，就应当从妇女生活基本保障的原则出发，继续认定其原有的农民集体成员权资格。（2）对在读大学生、服兵役和服刑者成员权资格认定。在读大学生尽管发生了户口迁移，但是大学生在读书期间并没有独立的经济生活来源，农村土地依然是他生活和求学的基本保障，户口只是暂时地脱离所在的农村集体经济组织。在这些大学生进入城市谋取独立职业之前，应当继续保留其原有的农民集体成员权资格。农村入伍士兵和初级士官复员后仍然要回到原来的农村集体经济组织，只要政府没有负责安排他们的工作和解决城市户口问题，就应当继续保留其原有的农民集体成员权资格。鉴于服刑人员在整个服刑期间的经济生活基础，主要依附于原来的集体经济组织的状况，继续保留服刑人员的农民集体成员权资格，有利于服刑者接受改造和刑满释放后重新回归社会。[2]（3）对于农村那些由于各种各样的原因违反计划生育政策的超生人口，应当本着“孩子本身是无辜的”理念，考虑到保障这些超生人口的基本生存有着落、未来教育和发展有依托，只要是符合取得农村集体成员权资格原则规定的，就应当认定其农民集体成员权资格。

第二，农村宅基地使用权管理制度不健全。1962年我国通过出台政策规定的方式，把农村宅基地由农民私人所有变为生产队集体所有，自此农民宅基地使用权的财产性一夜之间被剥夺殆尽。在我国农村宅基地使用权的现行管理当中，起码存在着如下四个问题：（1）农村居民住宅建设规划和建设用地计划不到位，致使农村居民正常申请宅基地使用权较为困难，宅基地的分配和获取均存在制度瑕疵，新建成的农民住宅呈现散乱的局面；（2）农村居民宅基地用益物权保护严重不到位，既表现为农村居民住宅无法抗拒政府的随意征地和大拆大建，又表现为少数居民随意占有集体土地乱搭滥盖和越权出租住宅；（3）农村居民宅基地使用权退出机制不健全，致使农村和城市结合部出现许多空心村和大量闲置的宅基地；（4）农村居民住宅建设缺乏节约集约利用土地意识，严重存在住户违法违规超标建筑和一户多宅的实质性问题。像广西、贵州、甘肃这类经济欠发达地区，尽管农村宅基地违法范围广、数量大，但是真正占用农用地的情况不多、面积总量不大。譬如，根据“2010年土地卫片执法检查”的结果来看，广西、贵州、甘肃农民为建筑自有住宅而违法用地的总数高达50~80%，其违法用地面积仅占全部违法用地面积的15~20%[3]。与此同时，这些地区的农村居民一般要想通过正常渠道，申请并获取宅基地使用权是非常困难的。究其原因一是当地政府倾向于把有限的建设用地指标，投放给能够带来巨大经济效益的工商建设项目，大多从根本上忽视了农民群众急切需要宅基地的诉求；二是当地政府多出于降低征地成本思考问题，压根儿就不愿受理农民群众的宅基地审批请求[4]。为了从根本上解决农村居民对于宅基地使用权的渴求，迫切需要在保障农民“居者有其屋”的前提下，建立保障合理建设用地需求的退出与流转机制，赋予农村居民宅基地更加完整的权能。在当下尤其要依法维护农民的宅基地用益物权，通过对农村宅基地使用权制度的深度改革，实现中共十八届三中全会、四中全会提出的推动农民增加财产性收入的目的。地方政府对目前存在的大量闲置宅基地的处理，必须建立在农村群众理解和自愿退出的基础上，切忌继续动用简单粗暴的行政措施强制拆除，要更多地采用经济利益方式进行引导，对那些自愿退出闲置宅基地使用权的居民给予必要的经济补偿。对于像广西、贵州、甘肃这样的经济欠发达地区，建议采取单列农民宅基地新增建设专项用地指标的方式予以解决，并且要妥善地处理好农村违法违规修建住宅问题；要积极引导和鼓励村集体经济组织利用留用地建设批量出租房，用以解决外来务工人员急迫的居住需求问题；还要大胆探索和尝试建立农村居民宅基地使用权有偿退出机制，对农村零散的闲置宅基地实行集体土地收储制度。

第三，农村居民住房建设规划设计不科学。在我国农村无论南方还是北方的好些具体地方，村庄的整体发展基本上没有进行科学的规划设计，村民住宅修建长期处于无统一规划状态，加之农村居民法制观念淡薄、自然环境意识较差，不少村庄呈现出农民修建住房随意性大，甚至未经批准就在各自的承包地、自留地里，或者在村级公路、国道两侧动工修建。新房修建好了，原有的旧房依然不拆，一户多宅和空心村随处可见。农民家的房子越建越多、越建越高大，似乎就越能显示其富有高贵，这种盲目攀比的心理既成为农民超标获取宅基地的催化剂，又严重地造成了农村土地资源的闲置浪费。即使在偏僻地区农民修建自有住房也不应当乱搭滥建，基层地方政府和村民委员会有责任为具体村庄建设规划定点，科学编制村庄整体发展规划。尤其要因地制宜地制定具体的传统村落保护发展规划，对那些具有历史文化价值的传统村落和古宅民居加大保护力度。一定要制定和推行“以奖促治”的激励政策，从源头上把农村居民生活垃圾、污水排放作为村庄治理的重点，切实把村民建房与旧村改造、新村规划统一起来，保证村庄建设规划得到顺利实施，村庄人居生产生活环境得到根本改善。一定要加大盘活农村现有存量建设用地的力度，鼓励农民充分利用原有的宅基地、村庄空闲地、废弃地和不适宜农作物种植的荒坡地修建住宅，严格控制乃至禁止使用耕地修建居民自有住房。基层地方政府和村民委员会还要扎实开展对空心村、一户多宅的清理整治，依法制定农村土地改造利用规划，实施田、水、林、路、村综合治理，在改善农民生产生活条件的同时，促进社会主义新农村建设和城乡统筹发展。

二、农村宅基地使用权制度改革的法治举措

设立农村宅基地专项指标定向投放制度。《中华人民共和国土地管理法》第62条第3款规定，农村居民申请建设自有住宅用地的，必须经乡（镇）人民政府审核并且报县级人民政府批准。如果村民拟建房申请的宅基地属于农业用地，还必须经过省级人民政府批准，先将农业用地转变为农村建设用地，县人民政府才能够将其批准为建房的宅基地。然而急需建房的农民即使把承包耕地作为建设自有住房的宅基地，也往往是未批先建、搞先斩后奏式的报批，只要能够按照自己的心愿如期把房子建设起来，似乎可以完全置法律规定于不顾。即使如此，地方政府也往往处于无奈的尴尬境地，因为有些县人民政府要么早已无宅基地可批了；要么手里即使有少量建设用地指标，宁可卖给工商业者也不愿意批给急需建房的农民。说句地方政府官员们不爱听的话，这种“崽卖爷田心不疼”的行为，在本质上就是强奸了民意、出卖了集体利益、拍卖了国家的法律法规，官员变成了商人们地道的“掮客”。因而必须加大对农村宅基地使用权取得审批制度的改革力度，不断完善农村宅基地使用权的物权功能，强化政府对农民宅基地的合理规制功能，彻底革除政府对农民宅基地使用权不应有的干预。今后政府对农民申请宅基地使用权的限制性审查，应当严格地控制在对宅基地的利用是否符合法定条件的实质性审查上，不应当继续实施对宅基地权利本身设定审批事项，必须避免政府公权力对农民集体土地所有权完整性的侵蚀，逐步恢复乃至回归到农村宅基地使用权设定的私法性质。为了落实中共十八大提出的“居者有其屋”的民生目标，笔者建议设立农村宅基地专项指标，实施向急需建房农民定向投放的制度。即是说要尽快改变过去那种先由县级政府“组卷报批”，待省级政府批准后再逐户分解的做法，取消原来的农民建房用地报批制度，逐渐转变并改为年度报备机制。[5]对于农民急需建房的宅基地使用权申请，从减轻农民负担的角度出发，建议一律取消或者免除相关费用，采取或者推行农民宅基地完全意义上的划拨供地方式。国土资源部门或者省级人民政府，可从每年下拨地方的年度新增建设用地的指标当中，拿出一定比例的农用地转为建设用地指标，作为专项供给农村居民宅基地的用地指标，定向用于县人民政府审批农民申请建房的宅基地使用。在省级政府向县级政府放权的情况下，必须依法明确县级政府的权责关系，明文规定该指标必须专项投放，可以在上下年限之间滚动使用，但是决不允许挪作他用。

建立农村宅基地使用权自由退出机制。当下我国农村宅基地使用权流转有两种方式，一种是通过政府土地征收的途径，使农村宅基地变为城市建设用地；另一种是允许宅基地在本集体经济组织内部成员之间流转。这两种农村宅基地的流转方式，已经无法满足也适应不了农村城镇化发展的现实需要。如火如荼的农村城镇化是非农产业随着工业化发展迅速在城镇集聚，农业人口迅速向城镇集中的过程。在这个过程中，必然地存在着农民对宅基地退出与人口转移脱钩的现实问题。只有允许和创造条件促使农村宅基地自由地流转起来，才能够从根本上提高农村宅基地的利用效率。为此，各级地方政府要进一步破除迷信、解放思想，进一步完善征地补偿保障机制，引导这些向城镇流进的农民自愿有偿地退出宅基地，这样做既可以将闲散的居民用地统一收并复垦，以扩大集体耕地的种植面积；又可以盘活农村现有土地存量，优化居民住宅的结构布局，释放农村和城乡结合部建设用地的新空间；还可以通过土地级差收益返还农村的途径，用以改善贫困地区、生态移民区农村居民的生产生活条件。《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定，农村每个农民只能拥有一处宅基地，宅基地所占有的使用面积，不得超过所在地省、自治区和直辖市规定的用地标准。因此，对农村由于历史上诸多原因造成的一户多宅和闲置住宅，地方政府和村民委员要采取必要的激励措施，引导和鼓励农民把多余的、陈旧闲置的宅基地腾退出来；对村民新建住宅申请要严格依法审批，规定必须按期拆除旧房并且退出原有宅基地；对拒不按照规定使用宅基地使用权、严重超标准使用宅基地的个别农户，除了必须参照集体土地流转的标准数额，依法收缴以5年为1个基期的土地超占费用之外，还要依法给予相应的罚款惩处；对非集体经济组织成员尤其是城镇居民，无论是通过继承方式取得，还是通过买卖或者赠与方式取得农村宅基地的，都应当参照农村土地流转办法征收土地使用费，所获费用全部用于该集体的公共设施建设；[6]对农村尚存的一切违法建筑物和构筑物，必须依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，由土地管理部门依法拆除建筑物和无条件收回土地使用权。浙江省在一户多宅和闲置宅基地的整治方面，率先为全国提供了可供效仿的经验。譬如，象山县农村由于原来村庄建设规划滞后，农民群众往往建新不拆旧，一户多宅、多头占用集体宅基地的现象较为普遍。为了有效地推进一户多宅整治工作，象山县在浙江省率先出台了《关于开展“一户多宅”集中清理，推进村庄梳理式整治改造工作的实施意见》，县财政每年拨款1000余万元作为一户多宅整治工程的激励专项基金，实现支持零星宅基地整治每亩补助3万元的目标。他们自2010年开始对一户多宅进行集中清理整治，截止2014年7月底，在4年时间内对全县490个行政村中的349个行政村实施了整治工程，共清理一户多宅的居民住户1.7万户，腾退旧房占地面积达3432亩，共盘活农村存量建设用地面积4036亩，并且对腾退的1000余亩宅基地实施了复垦。[7]桐庐县制定出台《乡村违法建筑处置若干规定》和《桐庐县农村“一户多宅”清理处置指导意见》等规范性文件，采取“阳光拆迁”和“拆建结合”等方式，对7795户“一户多宅”的农户进行了彻底清理，一次性依法依规拆除了其中的7014户，由村集体无偿收回424户、调剂357户，共腾退老宅基地面积1439亩。在这腾退的1439亩土地中，有400亩土地被重新规划为农民建房用地，可以较好地解决900户申请审批建房农民的住宅建设用地问题。[8]天台县白鹤镇则结合农房改造集聚区建设，支持并鼓励世居山区的村民整体移民搬迁下山，对搬迁腾退出来的宅基地实行整体复垦、全域整治，县政府对参与整体移民搬迁的村组织和个人予以奖励，规定凡复垦1亩宅基地给予3000元奖励。

建立赋予农民宅基地使用权更多财产权制度。农村宅基地使用权制度的改革，要依据中共十八届三中全会和四中全会的要求，赋予农民更多的财产权，进一步扩大农村宅基地的权能，让农民真正依法享有占有、使用、收益和处置的权利。具体地说，就是要依法保障农民宅基地的用益物权，在进一步完善农民宅基地管理制度的同时，稳妥地解决好建筑在宅基地上的农民自有住房的财产性收益问题。为此，2014年11月国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，提出要在坚持农村土地集体所有制不变的前提下，依法实现农地所有权、承包权和经营权三权分置，积极稳妥地推进农村土地经营权抵押、担保的试点工作。也就是说，要在农村集体土地三权分置的基础上，依法赋予农村土地经营权的抵押和担保权能，尤其要使农民的宅基地使用权由“沉睡的资产”变成为“流动的资本”。在这方面福建晋江的经验是值得借鉴的。福建省晋江市在探索盘活农村宅基地机制的同时，较好地解决了农村宅基地不合理利用和闲置利用的问题。譬如，晋江市采取以货币、股权等置换居民宅基地的途径，使农民宅基地使用权由“死产”变成为“活产”，实实在在地赋予农民更多的财产收益权和处置权。与此同时，它们还积极探索农民宅基地、农房抵押贷款的具体方式。晋江农商银行不失时机地出台了农房抵押贷款管理办法，对权属明确、两证齐全的农民自有住宅和农用房，依法按照农民宅基地、房屋评估价40%的价款进行融资抵押。仅2014年1~10月就办理农民申请宅基地、农房抵押贷款802户，成功地实现了农民宅基地、农房抵押融资5亿多元。晋江市还参照国有土地房屋收回给予补偿的办法，将农民宅基地和房屋分开补偿，真实地实现了农民宅基地有偿退出。农民在农村宅基地上建造的房屋，作为宪法和物权法保护的私人合法财产，自然具有神圣不可侵犯的占有、使用、收益和处分的权利。必须依法依规赋予农民宅基地抵押、担保和转让的权能，允许农民群众以“房产证+土地使用证”作为抵押物，按照房产评估价值的一定比例作为抵押物向银行和融资机构、小额信贷公司申请贷款，或者以此作为担保物提供担保。我国即将于2015年3月1日起实施房屋等建筑物不动产登记，其中的房屋所有权继承权登记与公民合法财产权益密切相关。按照我国现行的实际操作规程，无论是法定意义上的房屋继承，还是遗嘱方式的房屋继承或者房屋遗赠，在进行房屋产权登记的时候都必须提交公证机关出具的公证文书，房屋所有权凡属是没有经过公证程序的，一律不得办理房屋产权的继承登记手续。笔者以为将房屋所有权公证视为前置条件不仅于法无据，而且在实践中也是弊大于利的不可取行为。因为它既加重了当事人的经济负担，又容易因之而引发本不该发生的社会矛盾。当前包括农村宅基地在内的任何一项农村土地制度的改革，都必须在千方百计地维护农民土地权益的同时，解决好农村土地用途管制和城乡统筹一体发展的问题。

建立农民宅基地合理开发利用的激励机制。据有关资料显示，在我国2.4亿亩农村居民的建房用地中，由于对宅基地占而不用、布局分散、空心村等原因导致土地闲置的，其面积约占农村居民宅基地总面积的10～15%。[9]因而在我国耕地资源极为宝贵和紧张的情势下，建立激励约束机制引导农民自愿有偿地退出多余的宅基地，探索运用对现有村庄进行内部挖潜改造、提高宅基地使用效率，对闲置的宅基地重新合理地开发利用，以增加有效耕地和其他农用地的面积，既具有现实的必要性，也具有现实的可行性。这里所论及的农村宅基地的开发利用是指通过必要的工程技术手段，对农村既定的自然村庄进行合理地改造、归并和重新布局，促使农村居民宅基地使用面积逐渐走向合理、建筑位置逐步趋向集中，以达到节约集约利用土地、改善居民生产生活环境的目的。对农村宅基地的开发利用，说到底就是要合理地调整原有的土地关系，从宏观用地规模控制与微观空间结构两个方面，依法依规对农村宅基地实施调整和优化。农村宅基地作为农民最基本的生存生活资料，在某种程度上说，宅基地具有最基本的生存保障能力。如果仅以基本的生存权为理由，禁止农民处置自己的合法不动产；那么，实际上会更不利于保障农民的基本生存权。在这方面浙江省云和县的经验值得借鉴和推广。2013年云和县出台《关于开展农村宅基地使用权流转试点实施方案》，有条件地放宽了农村宅基地使用权仅局限于本村内流转的限制性规定，探索在农村宅基地所有权集体性质不变的前提下，只要符合一户一宅的政策规定，就允许其在县域范围内跨村在村民之间进行宅基地使用权流转。该县2013年开始在崇头镇、石塘镇进行小范围的试点，2014年以点带面将范围扩大到覆盖全县农村的农民宅基地使用权流转。它们将农民宅基地流转分为“有房宅基地”和“空闲宅基地”两种不同的流转，其中对“空闲宅基地”的流转，采取以宅基地所有权人为主导，先将“空闲宅基地”统一予以有偿收回，然后通过协议、公开挂牌拍卖的方式，竞价对外有偿流转宅基地使用权，全县范围内凡符合申请建房条件的村民均可参加竞买。[10]为了把农民宅基地使用权流转这项涉及千家万户农民切身利益的好事办好，必须由当地政府托底主导，严格按照市场化方式运作。国家权力机关要尽快制定出台统一的农民宅基地使用权流转和农村宅基地开发利用的激励政策和法规，各级地方政府要切实做到资金投放向农村建设倾斜，大力拓展农村居民宅基地公开流转的渠道，同时还要积极探索并尝试出租、置换和折价入股等多种方式，对农民富余的和空闲的宅基地进行合理开发利用。各级政府出台的政策法规必须明确规定，农村宅基地开发利用运作的主体是农民，一定要充分尊重宅基地使用权人的真实意愿，切实做好农民宅基地上房屋的拆迁和补偿事宜，从现在起就应当实行集体建设用地和国有建设用地同权同价，千万不要再让农民群众吃亏、经济利益受损。地方政府在这里能够发挥的主要功能作用，就是要千方百计地做好服务、监督和争议的协调工作。实施农村宅基地开发利用工程得失成败的关键在于，一定要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，因地制宜地采取多种多样的开发利用模式，切忌重犯过去的“一刀切”教训，千万不能够把这件得民心的好事情办出纰漏、办砸锅。

[1]宋才发.农民宅基地所有权及使用权的法律探讨[J].中南民族大学学报，2012（4）：100-101.

[2]管洪彦.农民集体成员资格认定标准立法完善的基本思路[J].长安大学学报，2013（1）：65-71.

[3]陈仁泽.宅基地改革方向不是自由买卖——专访国土资源部副部长胡存智[N].人民日报，2013-12-13（2）.

[4]国家土地督察广州局调研组.宅基地违建何以高发——对广东广西两地四村宅基地管理现状的调查[N].中国国土资源报，2014-03-22(7).

[5]贾根宝.设立专项指标 实施定向投放——基层执法人员对宅基地审批改革的思考和建议[N].中国国土资源报，2014-05-01(7).

[6]王敬臣.刹住农村宅基地建房乱象[N].中国国土资源报，2012-10-22(11).

[7]李凤文.浙江象山“一户多宅”整治这样破局[N].中国国土资源报，2014-09-29（3）.

[8]尹 芳，刘曙辉.桐庐清理“一户多宅”腾地1400余亩[N].中国国土资源报，2014-12-12（2）.

[9]史小晨.调整土地关系 合理组织利用——对农村宅基地开发利用的思考[N].中国国土资源报，2012-09-12(7).

[10]李 风.千方百计解决好农民的大事——浙江省“规范宅基地管理、破解农民建房难”专项行动纪实[N].中国国土资源报，2012-12-29(4).