重庆市烟草专卖立法及行政执法风险规避对策

2015-08-15左胜超

重庆与世界(教师发展版) 2015年12期

左胜超

(重庆市垫江县烟草专卖局(分公司)，重庆 404100)

一、重庆市烟草专卖的立法问题

《重庆市烟草专卖管理条例》(以下简称《重庆市条例》)第三十二条规定，生产、销售假冒伪劣烟草专卖品的，由烟草专卖、工商或质量技术监督等行政管理部门责令其停止生产、销售，没收其生产、销售的假冒伪劣烟草专卖品、违法所得及用于生产、销售假冒伪劣烟草专卖品的工具、设备和其他相关物资，并处违法生产、销售假冒伪劣烟草专卖品货值金额一倍以上三倍以下的罚款;货值无法计算的，处一万元以上十万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条规定，无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或烟草专卖行政主管部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处违法经营总额百分之二十以上百分之五十以下的罚款;拒不改正的，并处没收违法经营的烟草制品。

烟草专卖零售经营者被烟草专卖行政主管部门处罚两次以上或者拒绝接受烟草专卖行政主管部门检查或以暴力抗拒烟草专卖执法的，烟草专卖行政主管部门可以责令停业整顿或吊销烟草专卖零售许可证。

从上述条款可以看出，对于生产、售假的执法主体有烟草专卖、工商或质量技术监督等行政管理部门，对于无证经营的执法主体有工商或烟草专卖主管部门。

而《烟草专卖法》(以下简称《专卖法》)第三十五条规定，无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。

第三十六条规定，生产、销售没有注册商标的卷烟、雪茄烟、有包装的烟丝的，由工商行政管理部门责令停止生产、销售，并处罚款。

生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品的，由工商行政管理部门责令停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

从上述条款可以看出，对于制假售假的行政案件，行政执法的主体为工商行政管理部门，对于无证经营烟草制品的行政案件，其执法主体也为工商行政管理部门，且《专卖法》无授权条款，根据法的适用规则，《专卖法》为全国人大常委制定的，属于法律，效力高于重庆市人大常委制定的地方性法规《重庆市条例》，上位法与下位法冲突时，应适用上位法。但在重庆地区，无证经营案件和制假售假的涉烟案件，是地方烟草专卖局依据《重庆市条例》而做出的行政处罚，从执法主体和权限上来看，地方烟草专卖局无权限处理这两类行政案件。

二、行政执法风险规避与对策

(一)完善相关立法

从国家层面来看，烟草行业以《烟草专卖法》《烟草专卖实施条例》为核心，“三令”和“两高”司法解释为补充，构成了整个烟草专卖法律体系。从重庆地方角度出发，只是多了一部《重庆市烟草专卖实施条例》，该条例赋予了重庆地方烟草行政主管部门更大的权限，即把《烟草专卖法》中，工商行政主管部门的权力授予给了烟草行政主管部门，从地方实际来考虑，这样的授权确实让假烟等案件的查处效率了不少，但国家《烟草专卖法》没有明确授权地方可以将打假的权力设置给烟草专卖行政主管部门，这毕竟是一种立法冲突，依法行政的前提是适用的法律法规的正确性，如果下位法与上位法有冲突，那么发生冲突时，法院有权选择上位法予以适用，这在不久的将来必然会带来行政败诉。如果需求中央上位法的修改，把打假的权限设置给烟草行政主管部门，难度非常大，且全国各个地区的行政处罚不一，其他地区有些打假售假的涉烟行政案件也要依法移交当地工商行政主管部门，全国不好统一。在这样的情况下，重庆只有根据自身情况修改市人大常委制定的《重庆市烟草专卖实施条例》以保持跟《烟草专卖法》的一致性，从而在立法上保障依法行政依据的合法性。

(二)设立综合行政案件办公室

重庆市条例赋予了重庆市烟草专卖局很大的权限，但这样的权限设定，由于《烟草专卖法》和《烟草专卖实施条例》已经把权力赋予了工商机关，在这样的法律法规权限设定下，根据法的适用规则，重庆市条例同样生效的情况下，在冲突的情况下，采用上位法的相关规定，即有部分案件如假烟案件，就属于工商行政管理部门的管辖范畴，但在实践中，这类涉烟案件是由重庆市烟草专卖局根据重庆市条例来进行查处的。为了避免类似李慧娟种子案的情况发生，还是应当关注对上位法与下位法的冲突，烟草专卖法律体系到底有没有给烟草专卖局授权，设定权限;而重庆市地方人大在设定权限的同时有没有设定与上位法冲突的权限。从实践来看，重庆市烟草专卖局处理的有些案件就属于重庆市工商行政主管部门的案件。那么如何来解决这样的问题呢?第一，根据客观实际的需要，修改上位法即《烟草专卖法》和《烟草专卖实施条例》的相关规定，来赋予烟草专卖局的相关权限。显然，这样的立法修改可行性非常低，全国修改立法的情况必须根据全国行政执法的情况作为依据，重庆市的地方实际不能要求全国为地方实际来进行立法，重庆市的实际情况，可以作为全国立法的参考地区之一，所以在修改立法上，寄希望于上位法的修改，难度相当大，可行性也非常低。第二，根据地方实际的需要，修改重庆市条例，建立地方烟草工商联动机制、烟草工商案件移交机制等相应制度。根据地方实际的需要，重庆市烟草专卖局负责所有的涉烟案件这本身无可厚非，既然在国家层面上有一部法律和一部行政法规作为总的指导，那么地方就不能与上位法冲突，根据上位法的权限设定，制定重庆市的法规就可以了，但在重庆市范围内，已经形成了重庆市烟草专卖局处理所有涉烟案件(涉烟刑事案件除外)的局面，那么建立市烟草与工商联动、案件移交的机制就势在必行。为了办案效率，移交方便，工商与烟草可以组建联合办案办公室，参照政府行政服务大厅的设置，把所有对外的许可证办理整合到一起，方便群众办理许可证。该联合办公室可以由工商、公安、质检、烟草等部门人员组成，整合在一个办案地点。查办的案件经过该办公室的初审，可以最快地移交有权限的部门做处理。而该办公室可以打破部门间的相对隔离，对于某些无法单独执法无法涉及到的领域可以通过联合执法的形式来进行查处。如烟草专卖局无权对零售户的经营场所进行检查，而有些零售户知道这样的规定，就把假烟、暗流烟等放在非经营场所进行私下售卖，对于这样的违法行为，烟草专卖局的查处难度非常大，但公安能够对非经营场所进行检查。在实践中，烟草与公安需要基于此进行联合执法，但联合执法需要方案、审批、时间、人力、确切的投诉举报等作为支撑，所以现在的联合执法形式和效率比较低，也是值得商榷的。如果整合各个部门人员，专门成立这样的综合办案办公室，会提高办案效率，简便案件移交程序，节省人力资源，降低执法成本。综合行政案件办公室构成设计如表1所示。

该办公室的设立不仅可以规避由于法律法规设定权限不一致所带来的法律风险，还可以提高联合执法检查的效率，省去许多联合执法检查的繁琐事项，且有利于联合执法检查日常化发展。当然在成立该办公室的初期需要花费大量的时间来审查法律法规规章中的规定，审查这些规定中相互冲突、相互配合、规定不一、互补的各种条款，然后需要某个单位或部门进行牵头，组织协调其他单位或部门进行配合，广泛征求各个单位或部门意见后，根据各方意见进行汇总，得出整合意见，可以说该综合案件办公室的成立需要各方行政机关的配合，成立起来有一定难度，但成立后的好处是显而易见的。