北洋后期国民外交与政府外交互动关系考察(1924

北洋后期国民外交与政府外交互动关系考察(1924－1928)

2015-08-15李首庆

哈尔滨师范大学社会科学学报 2015年3期

熊斌，李首庆

(中国民航飞行学院社会科学部，四川广汉 618307)

相对官僚外交、政府外交而言，北洋时期的国民外交是以实现国家利益、保护国民为外交目标的，它既体现为群体性运动，又有个人活动，其对象除了外国政府、政要，还包括国外各界名流与社会公众。北洋后期是国民外交运动高涨的时期，如1925年“五卅运动”与北伐时期的“革命外交”运动，这些国民外交活动对北京政府、国民政府的外交产生了一定影响，国民外交与政府外交既有合作良性互动，又有竞争恶性互动，两者作用形成的合力不断推动中国外交渐趋激进，两者对抗性也不断增强。

一、国民外交与北京政府外交的互动

第一次国共合作后，在共产党组织引导与宣传下，主张通过革命外交解决中国问题的社会舆论甚嚣尘上。所谓革命外交，是指这样一种外交方式，它主张通过武力革命迫使各国调整对华政策，进而根本上放弃在华一切不平等条约。正如洪钧培所言:“革命的外交须废除既存规则——不平等条约——别开生面，换言之，即不待他国允许，我即自动取消不平等条约，盖不平等条约为帝国主义之国家侵掠弱小国家唯一之利器，欲彼自动取消，是犹求虎豹施仁义，势不可得，故不行革命的外交则已。若行，则不承认既存条约。”［1］(P373－374)相对于和缓的修约外交而言，革命外交更积极，更主动，显示了国共两党与社会公众对列强本质认识的深化，以及对实现民族独立的自信。至于修约外交，它强调在既存外交环境下，以国家实力作为理性前提，通过外交谈判修改不平等条约。从践行主体来看，北京政府是修约外交的倡导者、实践者，革命外交则为南方政府所所倡导。政府外交与国民外交、革命外交与修约外交的互动对北京政府外交产生了一定影响。

北洋后期，国民外交运动的激进趋向与南方政府的废约宣传导致北京政府外交革命色彩浓厚。1924年，孙中山宣称:“要求重新审定一切不平等之条约，即取消此等条约所定之一切特权，而重订双方互尊主权之条约，以消灭帝国主义在中国之势力。”［2］(P116－117)广东政府还十分注意向北方民众宣传这一主张，希望民众“聚集中国国民党旗帜下，为民族解放而奋斗”［3］(P707)。五卅惨案后，国民党废约态度更趋强硬，胡汉民表示:“救治之道，不当仅注意道歉、惩办、抚恤等枝节问题，尤当从废除不平等条约，收回租界着手，以谋根本解决。”［4］(P510)1926年5月30日，中共则强调:“一直到废除一切不平等条约，中华民族完全解放，才算是完成了五卅运动的工作。”［5］(P134－139)经过国共两党宣传，这一时期的废约口号“已深入一切民众，谁都认定这是要从半殖民地的地位解放出来的唯一的方法”［6］，国民党代表夏鼎利用考察国际联盟行政会之机，致函国际联盟大会秘书长，称:“唯广州政府真正处于可以中国人民名义发言之地位，凡不平等条约必须立即废除，吾人认各国与北京政府之谈判皆不存在”，认为:“彼国或其他帝国主义国在联盟会之要求不生效力，能以中国人民名义与各国谈判者，厥为粤政府。”［7］此时，“是否主张无条件废约成为革命与反革命、好与坏之间的分界线”［8］(P83)。

事实上，“在一个激进的世风与社会语境下，‘废除’比‘修改’更加能够获得社会层面的接受，因为根本性意义的‘废除’一词更加迎合当时激进的社会情绪，也更符合当时普遍的社会心理，长时间困扰国人的问题在此找到了简单的答案”［9］(P291)。通过反复论述，“‘不平等条约’被塑造为帝国主义侵略中国的工具、中国发展的巨大障碍以及令人痛恨的‘帝国主义’的象征，要废除不平等条约，首先应废除帝国主义，甚至认为，除此之外，再没有其他的办法可以解决这一问题。这样一种逻辑关系简单而实用”［9］(P270)。加之北伐破竹之势使列强有承认可能，社会公众特别是青年学生积极声援国民政府，力主通过革命外交实现反帝废约，这些无疑对北京政府形成了巨大压力。

为顺应舆论、重塑权威，处境艰难的北京政府一方面采取措施对国民外交严加防范，如1924年，北京各界拟定国耻日召开市民大会，北京政府闻悉“派兵警出面禁止”，学生与军警“累有冲突，学生受伤者计有五人”，游行被迫“中止”［10］(P53)。9月3日，临时执政府特别颁发九七国耻纪念游行手谕予以严密监控［11］(P629);另一方面，北京政府的外交态度日益强硬，在一定程度上也不逊于国民党所宣传的废约外交。例如，1925年6月24日，北京政府向各国驻华公使团发出修改不平等条约照会，关税会议与法权会议相继召开。最典型的则是，1926年11月顾维钧发表终止中国与比利时条约宣言。1927年1月又宣布从2月1日起征收附加税，各国尽管反对，但北京政府的强硬态度与高涨的国民外交运动的交互作用迫使其不得不默认现状［3］(P493)。

二、国民外交与南方政府外交的互动

北洋后期，南方政府善借民众运动来实现政治目标，作为民众运动表征的国民外交因此多陷于派系权力斗争之中。国民党既是国民外交运动的参与者，又是国民外交运动的推动者，“主持交涉者，乃得利用民气，以抗强权”［12］，利用废约宣传塑造合法性与权威性，国民参与的废约运动也对南方政府外交产生了一定影响。

1.“党化”外交日趋浓厚。北洋后期，民众运动对政府外交权威的挑战使南方政府心有余悸，如何规范管控国民外交因此被提上议事日程。1926年12月，外交部致函各省，要求“实行统一外交”，规定:“如各国领事径向外交系各机关递公文，应请即退还，各机关亦勿向外领事送公文。”［13］1927年7月7日，日本首相田中义一召开东方会议，上海反日运动高涨。国民政府深恐市民罢工影响大局，命上海特别市市长黄郛及警备司令部杨虎“劝告市民冷静对待，停止排外运动，对阴谋煽动者，严予惩办”［3］(P155)。1928年济南事件后，5月8日，国民政府发《国民政府为济案正由外交解决民众应守秩序严防共党煽动电》，要求:“所有各地民众及各团体学校均应遵照中央党部及本政府所颁各令，恪守纪律，各安职业，对于外交实践听候中央处理。”［14］(P3549)还要求地方加以监控，“凡一切无益之举动，如罢工、罢课，凡引起后方顾虑者，皆应避免”［14］(P3544)。蔡元培在会见代表团时指出，国民政府“自有外交策略，不必鼓动排日，至于散发传单，张贴标语等项，必经中央审定，方可应用”［15］。12月13日，学生游行示威并捣毁王正廷住宅，蒋介石为此在中央大礼堂训话:“诸君爱国热心，固足钦佩，惟因钦佩，惟因床次而酿出越法举动，给外人以口实，殊甚惋惜，吾人欲取消不平等条约，欲打倒帝国主义，须严守纪律及法令，方能成功。若擅自暴动，不但给反动派以捣乱之机会，抑足以暴露吾国人之弱点。一切目的，均不能达到，是爱国适足以亡国也。现政府非昔日北京军阀之政府，对于不平等条约及中国交涉，自当本革命初旨谨慎守法，若能听吾之言，三年之后，若外交尚未撤退，不平等条约尚未废除，请杀吾人以谢国人。”［16］12月17日，蒋介石又在国府纪念周上指出，民众运动“虽然是一种爱国表现，但行动出轨，违反纪律，当此北伐完成，建设开始的时候，人民应以全力拥护政府，确立国家威信，方能取消不平等条约”。胡汉民在当天早晨中央党部纪念周会上也表示:“当此时国民对外交固应严重注意，同时不能无纪律。群众心理大体都好，唯对细微地方，往往被感情所冲动，不能自己制裁，我们现在须用理智来领导民众……现在政府与五四运动时军阀政府不同，外交问题可向同志公开。”［17］鉴于各民众团体开会“多不经呈请当地区分部或区分部派员参加”这一情况，北京市党部要求各团体开会“除呈请本会派员指导外，应请当地区分部或区分部派员到会”［18］。国民外交空间在政府管控之下实际被严重压缩。

2.革命外交式微。北洋后期，修约外交饱受抨击，革命外交却备受追捧。宁汉合流前后，政府外交革命色彩渐失，多采和缓的修约外交，外交部长伍朝枢就职时所公布的外交方针就充分呈现了这一点:“(一)不采暴动手段;(二)于相当时期提议废止不平等条约;(三)打倒帝国主义非排外主义。”［19］(P410)1928年五三惨案发生，伍朝枢对日抗议就甚为软弱:“贵国政府突右派兵山东之举，于公法上既无根据，于本国领土主权复有妨害，本政府不得不提出严重抗议。”［20］(P563)5月7日，福田彦助向蒋介石发出最后通牒，蒋在复文中更显软弱:“一、对于不服从本司令之命令，不能避免中日双方误会之本军，俟调查明确后，当按纪律处分;但当时日本军队有同样行动者，亦应按律处分。二、本革命军治下之地方，为保持中日两国睦谊，早有明令禁止反日宣传，且已切实取缔。三、胶济铁路两侧二十华里以内各军，已令其一律出发北伐，暂不驻兵。”［21］(P573)6月，国民政府发表对外宣言，称“今当中国统一告成之会，应进一步而遵正当之手续，实行重订新约，以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”［22］(P414－415)。7月7日，国民政府在重订条约宣言中指出:“(一)中华民国与各国间条约应即以相当之手续接触，另订新约;(二)其尚未满期者，国民政府应即以相当之手续接触而重订之;(三)其旧约业已期满者，而新约尚未订立者，应由过密政府另订适当临时办法，处理一切。”［23］(P456)蒋介石对外也称:“国民政府所定政策，为不用武力或任何群众暴动，以改变租界之地位;兹重行申明，国民政府采行者，只为和平方法，即协商的方法。”［24］(P588)不难看出，“重订新约”“协商外交”即说明国民政府其实已回到通过谈判解决不平等条约问题的“修约外交”的老路上。然而，这一转向却饱受舆论批评，有人就讥讽道:“不曾见过国民政府有正式宣告中外一切不平等条约无效的宣言，则似乎不平等条约的命运尚须经过一番正式废除的手续而后能说是终结”，并抨击国民党“对外政策的精神是革命的，不妥协的，但是手段是平和的”，“虽在原则上反对一切不平等条约，主张废除，但还是准备以谈判的方法，求个平和圆满的解决”［25］。尽管如此，由于国内政局渐趋稳定，民众诉求在于国内统一，国民外交对国民党的修约外交在一定程度上也予以容忍。

3.对“攘外必先安内”形成的影响。北洋后期的政府外交深受政争、民众运动影响，地方派系的态度关系到政府外交能否实现，社会民众“清内政以明外交”倾向明显，这些因素对蒋介石“攘外必先安内”政策的形成也有一定影响。众所周知，国民政府成立伊始即是一弱势政府，在形式上统一全国后，外交仍不断受到地方实力派系、国民外交的挑战与影响，政府外交的权威性饱受质疑，因此，消除地方外交、国民外交的扰攘愈显重要，这就为“攘外必先安内”政策的确立提供了一定依据。这一政策既可打压地方实力派的外交空间，又可为外交延后解决寻求理由，进而获得民众的谅解与支持。

三、国民外交与南北政府外交互动关系评介

综观北洋后期国民外交与政府外交的关系，不难发现，二者共同作用、相互影响，在一定程度上形成了“以民促官”“官民互补”的互动局面。五卅惨案后，“废除不平等条约的要求已经不仅是宣传上的口号，而成了群众斗争的实际目标了”［26］，全国民众“莫不一致大声疾呼，以作废约之运动”［27］，这也推动了反帝废约运动的高涨与北伐的胜利进军。由于国民干预外交是在政府极不情愿情势下的权力让渡，相互竞争导致两者对抗性增强。

事实上，中国当时内政纷扰，国力薄弱，外交谈判须凭国家实力这一理性前提决定了国民外交无法改变外交之结果。正如顾维钧所说:“国际间之交涉，不能纯凭道德与理想……惟徒以道德和平之旨应对方，冀藉此保障，以完整国家之主权，而不思于实际上加工努力，则其误已甚。”［28］国民外交的理想主义与政府外交的现实主义加剧了政府外交公信力的流失，弱势政府外交不可避免受到国民外交挑战，考虑公众舆论诉求亦属必然。内外交困的北京政府为重塑权威，开始顺应民众舆论以强硬态度来处理外交问题，在不丧失既有权益情势下还收回了一些权利，关税会议及其确立的原则更为国民政府改订新约运动提供了法理依据。与此同时，国民党对外强硬态度也让北京政府受益不少。正如《大公报》评论道:“年来因广东政府与国民党人，对外主张强硬之故，北方外交，受益不少。”［29］不过，这些又加快了北京政府被列强放弃而垮台的步伐。南京国民政府成立后，“党民关系由动员体制转变为控制体制，国民党从而由一个有着广泛群众参与的动员型革命政党变为一个以政治控制为主的执政党”［30］(P93)，因此，对国民外交的态度由最初的积极鼓励转向防范控制，国民外交沉寂之势明显。

［1］洪钧培.国民政府外交史［M］.上海:上海华通书局，1930.

［2］中国国民党北伐宣言(1924年9月18日)［C］//罗家伦.革命文献:第69 辑.中央文物供应社，1976.

［3］中华民国史事纪要编辑委员会编，江苏省社会科学院图书馆影印.中华民国史事纪要:初稿［M］.1925.

［4］胡汉民对上海租界暴行宣言(1925年6月7日)［C］//中华民国史档案资料汇编:第4 辑(上).南京:江苏古籍出版社，1991.

［5］中国共产党中央执行委员会为“五卅”周年纪念告全国民众(1926年5月30日)［C］//中央档案馆.中共中央文件选集.北京:中共中央党校出版社，1989.

［6］龙池.废约运动与九七纪念［N］.向导，1926－09－10.

［7］国民党代表抵日内瓦［N］.申报，1926－12－08.

［8］［美］王栋.中国的不平等条约:国耻与民族历史叙述［M］.上海:复旦大学出版社，2011.

［9］王建伟.民族主义政治口号史研究(1921－1928)［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.

［10］国情述要·本周国情纪要·教育——北京各界定于国耻纪念日开市民大会［J］.清华周刊，1924(314).

［11］临时执政府关于侦查九七国耻纪念游行学校手谕(1924年9月3日)［C］//中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编:第3 辑.民众运动.南京:江苏古籍出版社，1991.

［12］民国十五年之回顾［J］.国闻周报，1926(50).