环境正义视角下京津冀生态协同治理研究

陶红茹，马佳腾

(1． 石家庄经济学院 法政学院，河北 石家庄 050031;2． 河北大学 法政学院，河北 保定 071002)

京津冀地区严重的生态问题已成为政府、学界和公众关注的热点，围绕这个问题，各种声音和观点互相交锋。在对生态危机的根源和治理途径的探讨中，必须首先明确生态危机治理的原则。河北省在行政级别上低于北京、天津，长期以来为了保障北京、天津，国家在产业发展规划和资源能源供应方面优先考虑北京和天津，河北省做出很多贡献和牺牲。作为京津的生态保护屏障，河北省环京津贫困带经济发展缓慢。立足于环境正义理论，借鉴国外治理生态问题的基本经验，探讨京津冀生态协同治理原则，对于解决当前面临的各种矛盾和冲突，具有重要的理论价值和现实意义。

一、环境正义理论

经过几十年的发展，各国学者结合世界性生态危机问题和本国区域性生态问题对环境正义进行了深入的理论研究。然而，国内外学者并没有形成统一的理论体系。环境正义是将正义理念引入环境问题，其核心则是权利诉求的平等和公正。

环境正义(Environmental Justice) 产生于20世纪80 年代美国少数民族争取环境权利的运动。1982 年，美国北卡罗来纳州华伦县肖科镇发生了大规模的黑人示威游行，抗议政府选择在弱势群体社区建有毒废物填埋场。这场抗议运动在美国引起广泛关注，环境正义运动从此开始。这场运动使人们对于环境问题的关注，从集中于自然生态问题转向对于不同社区和种族的环境政策的不平等问题。1987 年，美国联合基督教会种族正义委员会公布《有毒废弃物与种族》的报告。该报告指出，美国境内的少数民族聚居区有毒废弃物大量存在，种族成为“有害垃圾处理站分布的主要影响因素”。这个报告成为美国环境正义运动史上的经典文献，它揭示了环境政策制定者的种族偏见，激起了少数民族社区及环境学者与环保运动者的强烈抗议。

1988 年，美国伦理学家彼得·S·温茨(Peter S．Wenz) 的《环境正义论》把环境保护和正义问题结合起来，认为“社会正义和环境保护的议题必须同时受到关注。缺少环境保护，我们的自然环境可能变得不适宜居住。缺少正义，我们的社会环境可能同时变得充满敌意。因此，生态学关注并不能主宰或总是凌驾于对正义的关切之上，而且追求正义也必定不能忽视其对环境的影响”［1］。温茨重点讨论了“分配正义的诸理论，所关心的主要是那些在利益和负担存在稀缺与过重时应如何进行分配的方式问题”［1］。

1991 年，美国首届有色人种环境领导者峰会提出了17 项环境正义原则，标志着环境正义理论的深化。这17 项原则主要包括三个方面的内容: 一是尊重自然; 二是反对污染和战争; 三是争取平等的环境权益。这次峰会把环境权益平等和社会公正联系起来，关注社会弱势群体的权益。

2003 年，美国环境政治学家戴维施劳斯伯格提出了承认正义思想，他认为: “当遭遇到环境正义问题时，人们除了会因为环境利益和负担的不公平分配而激发不正义感之外，同样也会因感到自身的尊严和价值没有得到应有的承认，而激起对于正义的渴望。”［2］(P77－106)

综上所述，环境正义强调的是不同的主体(不同的群体、地区、国家甚至世代) 在面对环境利益和负担的分配时，在表达自身对环境的理解和想象时，需要得到公正的对待［3］。环境正义理论主要包括三个维度: 承认正义、程序正义和分配正义。承认正义是对个人身份和尊严的承认和尊重，是程序正义的前提和基础，是环境正义追求的目标，需要通过环境权立法予以保障。程序正义指在环境信息公开基础上的公民参与，是分配正义的制度保障。分配正义指环境资源平等分享和环境风险均衡分配，是程序正义的结果。

二、国外生态问题协同治理的经验

在生态环境方面，发达国家在其自身发展过程中同样遭遇过严峻的挑战。无论是不同国家跨国界的生态治理，还是同一国家内的区域性生态治理，他们从整体利益出发，协调各方利益，结合实际情况，建立了具有权威性的统一领导机构，完善了各项制度法规，最大限度地发挥联防联控机制，取得了良好的效果。

1.生态治理中政府和市场的合理划分

发达国家在20 世纪30 年代以前奉行自由市场经济，遵循“管得最少的政府就是最好的政府”理念，市场经济得到了充分的发展。然而，市场经济有其自身的缺陷和不足，集中表现在市场的主体的逐利性和生态环境的公共性。良好的生态环境属于典型的纯公共物品，可以使每个人都受益，这就不可避免地存在搭便车的现象。由于纯公共物品是由政府提供的，但是存在很强的外部性，政府付出很多，但是效果不理想。事实证明，仅仅依靠市场经济自身发展不但无法起到保护生态环境的作用，而且会对生态环境带来严重的破坏。在我国计划经济时期，国家和社会的高度一体化，政府通过政策和命令的形式使资源得到配置，市场对资源的配置作用微乎其微。然而，在这种高度集中的体制下，经济的发展造成了严重的自然资源的浪费和生态环境的破坏。因此，在生态治理中，政府和市场之间应该建立一种协同治理的模式，以政府为主导，以市场为补充。建立有效有限型政府，完善保护环境的各项政策法规，弥补市场不足，同时发挥市场对资源配置的决定性作用，优化区域资源配置，促进产业结构升级，弥补政府不足。

2.建立生态协同治理的管理机构

生态环境具有整体性，无论是大气还是河流，都是整体的和流动的。不同的国家可能会共享同一条河流资源，同一个国家内相邻的省份会共享大气资源。一个地方的生态系统遭到严重破坏，必然会影响到毗邻地区的生态环境和公众的生产生活，如果局部遭到破坏的生态环境无法得到及时修复，长此以往，这个区域的生态环境会日趋恶化，给人们带来巨大灾难。因此，面对区域性生态问题，国家应该建立专门的管理机构，统一领导，科学治理，互利共赢。以欧洲莱茵河治理为例。莱茵河是西欧最大的河流，流经德国、法国和荷兰等多个国家。20 世纪50 年代开始，莱茵河生态日益恶化。有关国家从整体出发，树立协同治理理念，建立了跨国界的“保护莱茵河国际委员会”，实行统一领导，制订计划，落实责任。经过几十年的努力，莱茵河流域生态环境得到了有效治理，这主要归功于协同治理的具有权威的管理机构。无论是跨国性的还是本国区域性的生态环境治理，都需要一个具有权威性的管理机构，从大局着手，打破行政壁垒，协调各方利益，制定统一规划，落实管理责任。

3.完善生态协同治理的法律体系

面对生态环境问题，许多发达国家结合现实状况，制定了完善的法律法规，为生态协同治理提供了法律保障。美国、德国、英国等国出台了一系列法律法规，内容具体，范围广泛，从管理机构运行到汽车燃料标准，都做了比较详细的规定，形成了具有特色的生态治理大网络。美国的《清洁空气法》明确规定，州与州的协议在不与联邦法律冲突的条件下是具有法律效力的。我国《立法法》没有明确各地方政府之间的协议是否具有法律效力，也没有明确地方政府之间的协作问题。京津冀三地政府虽然近几年签署了一些共同治理生态环境的协议，但由于其不具有法律效力，环境治理难以取得实质性进展。

4.建立生态协同治理的合作激励机制

世界上著名的巴黎、纽约、东京等都市圈在自身发展的过程中，都曾面临城市发展和生态治理的问题。如何更好地保护和治理都市圈内的生态问题，如何更好地协调不同地区之间的利益冲突，如何更好地激励各地方政府共同治理生态环境，不同的国家结合自身情况做出了不同的战略选择。以巴黎都市圈的发展为例。巴黎都市圈由首都巴黎市和7 个省份组成，总面积达1.2 万平方公里，是世界上都市圈发展的典型范例。从19 世纪末开始工业革命到20 世纪50 年代，以巴黎为中心的周边城市群得到快速发展，同时也出现了由城市发展产生的生态恶化问题。巴黎都市圈内部面临着各地区经济发展不平衡、产业同构造成恶性竞争和资源浪费、城市化发展过度等问题。从20 世纪50 年代开始，巴黎都市圈通过法律法规和政策支持激励地方政府协同治理生态环境，规范城市规划，提升城市建设的质量; 发展交通网络，促进生产要素自由流通; 合理定位各城市功能，形成优势互补型产业布局; 保护自然环境，实现生态利益共享。

5.多元主体积极参与

从国外生态环境治理的经验来看，生态环境的治理不仅需要政府和市场，更需要社会组织和公民的参与，形成多元主体参与的治理网络。美国波托马河治理广泛地动员和鼓励公众参与，取得了良好的效果。协同治理简单来讲就是，多元主体在相互监督和制约、相互协作的过程中完成共同的目标。在多元主体参与的过程中，发达国家以政府为主，市场补充，积极引导作为污染主要来源的企业参与生态治理，承担相应的生态责任，同时加强政府和企业的合作，利用市场机制引导企业生产绿色产品，走绿色发展的道路; 积极鼓励公众参与生态保护和治理，调动公众参与热情，拓宽公共参与渠道; 完善公众参与机制，使公众及时获得相关信息，有序参与。同时，公众参与是多元主体参与的重要组成部分，可以在一定程度上弥补市场和政府的失灵，起到保障公民环境权益和监督政府的积极作用。

三、京津冀生态协同治理的原则

京津冀都市圈是由中国的政治中心、北方重要的经济中心和北方工业聚集地组成，拥有两个直辖市和八个地级市。京津冀都市圈发展依然存在很多现实的问题和困境。在河北省，环绕京津的区域是一个拥有32 个贫困县、3798 个贫困村、272． 6 万贫困人口的“环京津贫困带”。贫困地区因自然保护为富裕地区埋单或者水资源无偿输出根本上就是不公正的，这是大区域之间的环境不公正。如何在保护资源环境的同时，维护资源保护区人民的正当经济利益已成为环境正义问题［4］。为了实现京津冀都市圈生态协同治理中的环境正义，需要在未来的发展中坚持承认正义原则、程序正义原则、分配正义原则。

1.承认正义原则

承认正义需要通过环境立法来保障。虽然《环境法》赋予了每一个公民获得环境资源的基本权利，但是还没有建立完善的环境权保护机制。京津冀面临产业结构同化、人均收入差距大等问题。京津冀区域生态污染是地方政府追求经济利益最大化的产物。为了逃避污染责任，京津冀的核心区域通过产业转移、搬迁等形式将污染从经济发达地区转移到经济落后地区，有组织地逃避治理责任。地方政府通过牺牲落后地区、弱势群体环境权维护多数人的公共利益，使这些地区处于边缘化的地位，发展滞后，人们生活水平低下。京津冀生态协同治理需要完善环境权的保护机制，使每个人的权利都得到承认和尊重，改变传统的治理思路，放弃以环境换发展，克服功利主义思想的局限，保障弱势地区、弱势群体的利益。

2.程序正义原则

罗尔斯主张纯粹程序正义，他认为: “不存在判定正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的。而无论它们可能会是一些什么样的结果。”［5］程序正义强调的是参与过程的价值，程序正义指在信息公开的基础上，通过不同治理主体之间的对话、协商，达成共识。京津冀地方政府在制定生态环境协同治理的具体政策的过程中，应该平等参与，整合利益，实现双赢。既不能出现前些年“河北一头热”的现象，也不能把主要精力和财力持续向两大直辖市及周边的环境治理倾斜，尤其是在疏散北京非首都功能时要充分考虑周边地区的生态环境问题。同时，积极鼓励和引导公众参与生态环境治理，扩展参与渠道，在具体政策制定过程中，政府相关部门应公开信息，尊重民意，采纳意见，加强公众对其工作的监督。

3.分配正义原则

罗尔斯认为: “正义是社会制度的首要价值。”“正义与否的问题只涉及现实的并且被公平有效管理着的制度。”［5］在京津冀协同治理生态环境的过程中，要制定互利共赢的环境制度，减少政治因素的过多介入，从而更好地推动生态治理，促进京津冀协同发展。生态治理问题直接关系到不同地区财政收入、就业等切身利益，涉及政府、企业和居民等众多利益主体。要协调不同利益主体的利益关系，在制定相关制度过程中，应该充分体现公平正义，对于落后地区进行财政和技术支持。分配正义原则要求打破原有的地区之间利益冲突和矛盾，合理整合各方利益诉求，实现各地区和全体公众共享京津冀生态协同治理的成果。如果没有公正公平的收益分配，会直接影响到各地政府生态协同治理的积极性，许多政策法规难以实施或者持续下去。生态补偿是将生态治理外部性内化的过程，即通过对生态治理和生态保护的受益者收取一定的费用支撑生态治理模式的延续［6］。在制定利益协调分享机制过程中，应考虑为生态环境保护做出重要贡献的地区，加快完善补偿政策并无条件落实。在协同治理过程中，明确生态责任，对于破坏环境的一方进行强制性惩罚，用来补偿由于治理和保护环境而利益受损的一方，保障合作的公平。

综上所述，在环境正义理论的基础上，遵循京津冀生态协同治理的承认正义原则、程序正义原则和分配正义原则，形成环境正义的价值共识，加快制定和完善我国环境保护的法律，重视弱势群体的生态利益诉求，实现京津冀生态协同治理。同时借鉴国外生态协同治理的经验，要夯实生态协同治理机制的运行基础; 建立政府主导下的生态市场经济运行机制; 要强化生态协同治理机构的权威，建立生态协同治理的法律体系;构建环境污染补偿机制; 完善生态协同治理的公众参与机制。

［1］［美］彼得·S·温茨．环境正义论［M］． 朱丹琼，宋玉波，译．上海:上海人民出版社，2007．

［2］Schlosberg D． The Justice of Environmental Justice:Reconciling Equity，Recognition，and Participation in a Politi－cal Movement［C］//Light A，de－shalit A．Moral and Political Reasoning in Environmental Practice Canbridge:MIT Press，2003.

［3］刘小龙，吕志．环境正义、利益博弈与政府责任［J］．医学与哲学，2014(3).

［4］徐春．社会公平视域下的环境正义［J］．中国特色主义研究，2012(6).

［5］［美］约翰·罗尔斯．正义论［M］．何怀宏，何包钢，廖申白，译．北京:中国社会科学出版社，2009．

［6］余敏江．论生态治理中的中央与地方政府间利益协调［J］．社会科学，2011(9)．