公众参与海洋环境影响评价机制研究

曹静瑶

(哈尔滨工程大学人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150001)

从近代开始，海洋环境危机越发严重，在范围及规模上呈快速扩大之势，已经引起全球范围内的广泛关注。沿海国家也大都建立了海洋环境保护的法律制度。建设项目中的环境影响评价相关的法律法规日益完善，我国全民参与环境保护的意识相比之前已有了很大提升，环境影响评价的公众参与度也逐渐提高。我国海上国家战略已经占据越来越重要的位置，因而对我国海洋环境影响评价的公众参与机制进行探讨，对于其所存在的主要问题进行探究，这对于我国海洋环境的保护具有重要意义，进而为海洋事业的发展提供理论方面的参考。

一、环境影响评价公众参与理论分析

(一)环评和公众参与相关内涵

近年来，环境问题已经上升为社会问题，环境影响评价也成为社会热词，该概念可以简称“环评”，其英文缩写为EIA，英文全称为Environmental Impact Assessment，指的是对规划及建设项目实施之后可能存在的环境问题进行评价，即对可能存在的环境影响进行分析分析、预测以及评估，进而提出相应的防控措施，并在这基础上对监测进行跟踪的一种发展及制度。简单来说，就是对一个项目实施之后会产生的环境影响进行评估，并提出有针对性的防治对策。环评类似一种“未雨绸缪”的做法，经济学上来看，实施后的效益要远远好于在损害结果发生之后进行事后救济，在一定程度上也有利于节约资源。环境影响评价涉及全社会的利益，强调公众参与性很重要，这也是环境法治建设中公平、民主的集中体现。

公众参与在我国环境保护中，是一项基本原则。进行保护环境，关系到我国的可持续性发展，是我国的基本国策，所有的公民都可以进行环境保护，既是权利也是义务。公众参与环节既是对政府决策执行的过程性监督，也可以成为政府行政行为的补充，还是对环保行为进行法律监督的一种手段。我国海洋环境影响评价中的公众参与最开始引起关注是在2006年11月1日起实施的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，在该《条例》中明确规定进行海洋工程环境影响评价时，要把公众参与列为其中。我国相关法律，如《中华人民共和国环境影响评价法》等也进行相关规定，要求在进行环境影响评价时，要设置有公众参与的环节，并且要求在送审的环评影响报告书中，应当附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。

我们不难认识到，只有通过公众参与，海洋建设单位才可以更全面地了解当地的地理环境信息，提出经济实用并切实可行的、减缓不利于环境影响的措施，对隐藏在工程中的海洋环境影响问题进行利弊分析，提前化解不良环境影响可能带来的社会问题，使海洋环境影响评价更加细化完善和具有针对性。

(二)世界范围内公众参与原则的确立

美国最先实施环境影响评价模式，也是第一个确立公众参与原则的国家。在世界范围内，最先把环境影响评价 (EIA)纳入国家法律体系的是美国，纳入到其《国家环境政策法》之中。在这之后，世界各国开始纷纷效仿，并以本国立法的方式使这项制度得以确立。而后美国又在1978年对公众参与程序问题做出了详细规定。美国作为世界上首先以法律形式创设并成功实施环境影响评价制度的国家，当初所规定的环境影响评价制度至今仍然是世界范围内的立法典范。目前，环境影响评价已经被世界大多数国家制度化、法律化。

1992年，世界环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》，该宣言的第十项原则规定，各国需要提升让公众参与及认知环境问题的意识。自此之后，各国在有关环境保护的法律条文和立法中都相继确认了公众参与环境保护的权利。过去的数十年里，我国环境影响评价制度也在不断发展，并在1993年颁布了环境影响评价的单项立法，对规划、建设项目的环境影响评价和法律责任都做了相应的规定。其中， 《海洋工程污染防治法》规定了海洋环境影响评价制度，其中包含公众参与的条款及内容，但相关规定比较概括和原则，在实践和操作中还有很多不足，比如没有具体列举公众究竟有何种具体参与途径、参与权利，以及权利如何得到保障的形式。

二、我国海洋环评公众参与存在的主要问题

(一)海洋意识薄弱

新中国成立以来，国内海洋事业发展迅速，人们的海洋意识也在逐步觉醒增强。海洋意识是公众对人和海洋之间的关系的思想认识，其能够对公众活动中和海洋相关的行为进行反映。不过，从历史角度可知，在国内很长一段时间里，出现了“重陆轻海”的思想，造成公众的海洋意识不强，这也是我国目前海洋事业发展中不容忽视的问题。

进入21世纪，人类对海洋资源的需求不断增大，许多大规模海洋相关工程建设获得了迅猛发展，声势浩大、强度巨大、不间断地对海洋进行开发，进一步加快了国内海洋生态及海洋环境的恶化。持续推进海洋经济向前发展，大力培养民族良好的海洋意识，也是世界发展潮流的客观要求。进一步加大对公众的海洋教育力度，是国家对海洋进行开发利用时不得不考虑的一个基本因素，也是进一步增强一个国家海洋实力必须经历的过程。

由于海洋意识薄弱，公众容易忽视涉海工程会造成的不良环境影响。对海洋环境影响进行评估专业性强，难度较大，人们缺乏海洋相关的知识储备，对涉海信息缺乏了解。部分涉海项目对海洋环境的影响和非海洋工程相比表征不够明显，因此，人们对此往往缺乏直观概念。还有一部分公众受到文化程度的限制，不同的年龄层次的人在理解相应的环境法律、法规时存在困难，以上都直接导致他们在进行公众参与时，不能预见到项目实施过程中有何种环境后果。

(二)公众参与主体不够广泛，参与形式单一

在对环境影响进行评估过程中，人们参与评估的方式大多为媒体发布会、研讨会、意见调查等。从行政法的视角来看，在所有公众参与的程序中，听证程序和公众座谈正是互动最充分的交流形式。听证会可以使公众代表直面政府和实施工程机构，最有利于获取信息和表达看法;公众座谈可以让不同层次、不同群体的公众有自己的代表从而表达意见。《中华人民共和国环境影响评价法》有关条款规定，人们参与环境影响评价的方式包括论证会、听证会或者是其他形式，这里所存在的“其他形式”的模糊不清，除了论证会、听证会，究竟还能采取哪些形式扩大参与?现阶段，尚未建立有关的法律规定对此进行解释。但凡规划机构或建设部门对前方介绍的方式的一种进行了采用，比如说，进行了专家论证或者发放了一些调查问卷，就可以被认为已符合了公众参与的要求。在众多方式里，最常用的问卷调查的缺点是:公众和调查方没有交流和互动，许多被调查者对海洋工程并不了解或者未仔细考虑各种利害关系时回答调查;问卷结构设计不科学，对存在的问题常常避重就轻;进行调查时，经常具有不确定性;参与调查的人态度不端正，通常对留下与实际相符的信息持抵触心理，导致调查出现中断，不能对调查获得的相关信息进行反馈。

(三)环境影响评价信息公开制度有待完善

我国《环境影响评价公众参与暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日。由于环境影响评价专业语言晦涩难懂，公众了解问题存在一定的障碍。对发达国家或地区而言，是怎么样确保人们获得相应的知情权呢?和国内的一些规定比较，一些国家和地区《环境影响评价法》对公告期限一般都规定不少于30日。环境信息公开完善是公众参与的前提保障，如果按照对环境信息的获取、分析和加工时间阶段来看，这里规定10日的期限时间也明显过短，很容易让公众参与变成形式。对环境影响评价进行前，确保人们对信息能够进行全面的了解，才能对信息进行有效的评估。因此，加速信息公开建设是完善机制的必然要求，从而避免公众对政府部门产生信任危机。

三、完善海洋环境影响评价公众参与机制的措施

(一)提高海洋意识，扩大公众参与

全民族海洋意识的提高是一个系统的工程，无论是个人、社会团体还是国家，都应成为推动其发展的重要参与者和推动者。

1.加强大学生海洋观教育。在高校的高等教育领域，我们国家目前有许多海事大学都有专门的海洋知识课程，通过特色办学的需要，以课堂知识的普及来提高大学生的海洋意识。笔者认为，高等教育群体是推动社会进步的中坚力量，因此除了涉海高校，普通高校也要加大力度，增设海洋课程，使大学生都认识到海洋事业发展人人有责，毕业后在各个领域自觉承担保护海洋环境、引导社会公众形成正确海洋观念的任务，为祖国的海洋事业做出贡献。

2.国家相关职能部门应引导社会相关舆论，充分发挥媒体的宣传作用，创造舆论环境，使社会大众都能及时地了解海洋知识。如:(1)政府部门或非政府组织可以举办各种形式的海洋知识宣传活动，使广博的海洋文化得以广泛推广;(2)各级各类教育节目也可以通过海洋科普知识的宣传，来提高社会大众的认知程度;(3)相关媒体 (如报刊、电视和广播等)可以加大海洋相关工作的舆论宣传力度。总而言之，必须加大海洋知识的宣传力度，以引起公众的关注和重视，为此，必须将海洋意识渗透到社会的各个方位和各个平台，并通过多种渠道来加大对公众的引导力度。

(二)在充分发挥非政府组织作用，完善参与方式

环境非政府组织 (NGO)是公众参与的重要主体，它既是公众的组成部分，也在环境影响评价方面开展工作有很大的优势。组织的成员专业知识丰富，活动能力强，因此他们便于和政府建立联系，又能充分代表群众，在环境影响的评价过程中，向公众传达完整的项目信息，不仅以确保项目方与公众之间的及时沟通和交流，还能引起政府的关注和重视，并及时给予回复;此外，还可以通过听证会或公众参与库的方式，使公众参与的渠道和方式得以有效拓宽。保证非政府组织越早参与、全程参与，有利于公众参与有效性的提高。如果公民的权益在环境影响评价的过程中受到侵害，此时环境非政府组织根据我国新《民事诉讼法》的规定，便可以成为重要的诉讼主体。但我国《民事诉讼法》在主体和程序上的规定很宏观，我们也期待它进行进一步修改和解释，使公众的权益得到更好的司法保障。

同时，还应当以各种形式鼓励以海洋环境公益为目的的社团发展，因为只有国家激励政策的出台，才能确保环保方面NGO的作用得以充分发挥，从而增强公众参与环境保护的力量。

(三)加快环境信息公开，尝试拓宽渠道

信息的获取量直接影响环境影响评价中公众参与度的高低，而信息获取量又取决于获取途径和行政公开制度的是否健全。我国公众获取海洋环境保护信息的渠道十分有限，虽然公众主要依赖报纸和电视以及网络获取环保信息，但多数公众对环保信息传达的渠道一般不够熟悉和了解。

首先，对环评信息公开的方式要注重信息真正地普及公众的身边，我国目前规定了一些选择性的方式，还应规定有关机构必须采用的强制性方式。其次，应将信息公告和征求意见的时间期限适当延长。参照香港和其他地区的规定，最好该期限不得少于30日。毕竟公众对了解到的信息需要一定的时间分析和思考，而在一个月内，公众就可以有足够的时间进行信息的收集并进行思考，进而在此基础上提出更为成熟的建议。最后，细化责任制度，提升执法的力度，要求相关部门要严格按照规定进行环境信息的公开，对于违反规定者，直接对其进行处罚，要求其承担相应的法律责任，让行政复议和行政诉讼有法可依。

当前，我国已站在海洋事业发展新的历史起点，要投身世界发展潮流，必须全面实施海洋战略。要使海洋经济发达、海洋科技创新强劲，必须依靠国家和社会公众的共同努力。公众参与海洋环境影响评价，直接关系到公众自身的利益，也是非常重要的一环。相比于陆地区域，海洋环境较为特殊，因此，深入探讨海洋环境影响评价中的公众参与问题十分必要，我国在这方面还处于起步阶段，需要解决的问题还很多。在对这些问题进行解决时，主要从以下三个方面进行着手:一是提高公众海洋意识;二是完善公众参与程序;三是加快信息公开，毕竟环境质量的好坏直接关系到人民的权利和民族的生存和发展，没有公众参与的海洋环境保护事业不可能是成功的事业。

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