社会保障与政府责任:基于国家治理现代化的解析

宋 昭

(陕西学前师范学院，陕西 西安 710100)

改革开放以来，我国始终将政府自身的改革作为改革总体布局中的重要内容，并由此取得了显著的改革成效。改革的历史也是政府自身变革的历史。进入新世纪，随着我国经济与社会发展进入到一个新的发展阶段，民生建设成为政府改革的重要内容。社会保障建设作为民生建设的根基，在这个时期得到了快速发展，初步形成了适应我国国情和市场经济体制的社会保障体制。从国家治理的角度来看，加快推进我国社会保障建设对于国家治理现代化具有重要的推动作用。

一、作为政府责任的社会保障:基于历史和理论的考察

在人类发展的历史过程中，国家及其角色经历了显著的变化。在前工业化时代的传统社会中，由于经济社会发展比较缓慢、经济社会事务比较简单化，国家和政府在人类经济社会生活中所扮演的角色也是非常有限的。尽管传统社会中国家权力由于缺乏法治的制约而呈现出专断性的特征，但是由于国家权力自身所承担职能的有限性和权力运用所面临的技术条件限制，前现代的国家权力在能力和范围方面都受到极大的限制，因而其影响力是有限的。从这个意义上讲，传统社会中政府所扮演的角色更多的是一种消极的角色，维护政治秩序的稳定是其核心内容。当然，在传统社会中，以服务民众为目标的社会保障活动同样是存在的，只不过这种职能的承担者并不是国家和政府，而是传统社会中的家族、宗族、宗教团体等社会性组织。这些组织实际承担着传统社会中大量的治理事务，保障了传统社会的顺利运行和社会稳定。

进入19世纪，随着现代市场经济体制的全面确立，人类进入到一个全新的发展阶段。从经济方面看，市场作为一种新的资源配置的方式在欧美国家日趋成熟并推动了生产力的快速发展。如果说传统社会中的市场交易活动更多的是自给自足经济的补充的话，那么，进入到19世纪，市场经济体制已经在欧美等发达国家最终确立，成为经济活动的决定性因素。从理论上讲，市场经济是一种独特的资源配置方式，在其中价格发挥着调节资源配置的核心作用。19世纪中期以来，随着工业革命的发生，市场已经成为重塑人类社会发展进程的决定性力量。一方面，欧美发达国家已经建立了基于市场的经济体制，并在此基础上实现了经济的快速发展和工业化;另一方面，欧美发达国家借助于自身的经济和军事实力，力图在世界范围内建立由其主导的全球市场体制。这两个方面的结合，使得市场体制扩张到全球，世界统一市场初步形成。但是市场经济在获得快速发展的同时，也带来了一系列前所未有的新问题和新挑战。

首先，市场经济虽然将人从各种传统社会的约束中解放出来，促进了人在经济活动中的自由的实现，但是被市场经济所解放的个人却呈现出原子化的状态。从一定意义上讲，这种原子化状态的个人大大降低了个人抵御社会风险的能力。在传统社会中，由于较低的社会流动性，强大的家族宗族势力和政治领域专制的影响，人的经济社会生活受制于一系列的传统力量的束缚。随着近代以来市场经济的兴起，市场作为一股强大的力量开始冲破传统社会中的各种封建宗法的束缚，为经济领域的平等交换与合作创造了条件。作为市场经济发展的结果，个人也开始随着市场的发展而逐步地被从传统社会的束缚中解放出来，并进而开启了个人自由平等的实现过程［1］(P100－106)。从马克思主义的角度看，这正是经济基础的变化所促发的社会生活领域乃至精神领域的变革。同样是这个过程，我们还需要看到，随着传统社会中各种社会网络的逐步解体，个人抵御社会风险的能力大大降低了。面对市场经济的周期性波动，国家需要构筑相应的社会保护机制，提高个人抵御社会风险的能力。

其次，市场经济的发展导致社会关系的商品化趋势，传统社会中承担着一系列社会服务职能的组织机构都日趋瓦解，社会保障与服务的提供出现了真空状态。正如伟大的经济史学家波兰尼所指出的，市场经济的发展将使得一切社会关系变得商品化，并最终形成市场社会［2］(P4－14)。从欧美国家市场经济发展的历程看，19世纪中后期，商品关系开始侵蚀并渗透到社会关系之中。这个趋势所导致的结果就是传统社会组织开始解体乃至瓦解。从积极的方面看，这是人类社会历史发展的必然结果，不适应历史发展潮流的组织必将被淘汰;但是我们也需要清醒地看到，一些承担着个人社会保障职能的传统社会组织在上述趋势中也开始解体，如传统社会中各种氏族宗族组织。这个结果使得个人的社会保障出现了真空，亟待相应的组织承担起相应的职责。

最后，随着市场经济体制的确立，周期性经济波动和危机频繁发生，同时市场经济发展所导致的贫富分化、阶级对立、经济剥削等问题严重冲击了社会的稳定。在这一背景下，对于社会成员尤其是社会弱势群体提供制度性保护具有重大的意义。从功能上看，市场经济体制在资源配置方面具有较高的效率。然而，正如马克思所批判的，市场经济由于生产无序性所导致的周期性的经济危机是其无法克服的内在缺陷。进入19世纪，随着市场经济体制的确立，欧美国家也饱受周期性经济危机的冲击和影响，社会动荡不安，阶级矛盾尖锐，贫富分化悬殊。由于所有的社会成员都被吸纳到市场经济的分工合作体系之中，因此，经济的波动和危机产生了严重的社会后果，导致整个社会体系处于波动状态。化解和克服这个危机是现代国家面临的急迫任务。

从上述三个方面不难看出，随着现代市场经济体制的确立，人类进入到新的发展阶段，但同样面临着前所未有的新挑战。有效应对这些新挑战，从根本上讲，需要政府承担起社会成员的社会保障职能，最大限度地降低市场经济发展所引发的社会层面的冲击，提高社会成员抵御风险的能力。19世纪末，欧美各国政府陆续将社会保障建设纳入到政府工作之中，并最终走上福利国家的发展道路。

从历史发展和理论演变的过程，我们不难看出，随着现代市场经济的逐步成熟，早发市场经济国家在重重压力和危机之下，逐渐认识到社会保障建设的功能所在，并将其作为现代政府的重要责任。政策实践和思想认知过程的演变无疑都向我们揭示了市场经济条件下社会保障作为政府责任的重要意义。

二、社会保障与政府责任:基于我国经济、社会与政治的考察

社会保障作为一项重要的制度创新，对于欧美市场经济国家的发展发挥了举足轻重的作用。尽管我国与这些国家在发展阶段和现实国情方面存在巨大的差异，但是历史发展过程的相似性提醒我们，这些欧美市场经济国家的改革经验是值得我们学习与借鉴的。改革开放以来，我国实现了传统计划经济体制向市场经济体制的转型，通过二十多年的渐进式改革，我国基本建立了市场经济体制，实现了经济的高速发展和人民生活水平的显著提高。

然而需要清醒地看到，随着我国市场经济体制的建立，一系列新的问题和挑战也开始出现，迫切需要我们进行制度层面的创新。具体来说，一方面，随着市场经济体制的发展，市场自身所具有的优胜劣汰效应开始发挥作用，一些社会成员在市场经济的改革浪潮中获益，而还有部分社会成员在市场竞争中利益受损［3］(P9－15)。与此过程相伴随，社会的贫富分化水平开始拉大，阶层之间的差距日趋明显，行业差距与地区差异越发显著，这些情况对社会稳定提出了挑战。另一方面，在我国市场经济改革的进程中，我国计划经济时代所形成的社会保障体制也开始逐步解体。事实上，在计划经济时代，我国已经初步建立了适应计划经济体制的社会保障和社会福利体制。尽管其保障的水平并不高，不同群体保障措施的公平性还有待完善，但是从实际效果来看，它对于维护社会稳定和保障民众基本生活还是发挥了积极的作用。由于这套社会保障体制内嵌于计划经济体制，所以随着我国市场化改革的推进，原有的社会保障体制在功能上不断弱化，迫切需要构建适应市场经济的新的社会保障体制。

在现代社会中，社会保障建设是一项复杂的系统性工程。从本质上看，它是社会成员运用国家强制力对于经济发展成果的再分配过程。不同的群体由于所处的地位不同，价值认知的差异，对于社会保障建设所达到的目标和取得的实际效果也存在不同的认识。正是由于这项工作的复杂性，现代各国政府对于社会保障建设都非常重视。在现代的政治语境中，政府提供社会保障的水平已经成为政府正当性的重要来源。换言之，能否提供社会保障已经成为民众衡量政府责任实现与否的重要标志。

在我国改革的进程中，党和国家始终将社会保障建设作为政府责任的重要内容。尤其是进入新世纪以来，随着我国市场经济体制的确立，政府将民生建设作为与经济发展同等重要的责任，大大推动了社会保障体制的发展。可以说，社会保障是我国政府责任的核心组成部分。从我国现阶段的发展状况看，政府将社会保障作为自身的重要责任加以积极的推进，具有经济、社会、政治下三个方面的作用。

首先，在经济层面，政府实现国民经济的转型和升级，迫切需要推动社会保障建设。近年来，随着我国改革的推进和参与全球经济体系程度的加深，我国经济正面临转型升级的急迫任务。在这个总体过程中，我国经济需要尽快实现由投资拉动型、出口驱动型经济向内需拉动型经济的转变，而这个转变的实现需要完善的社会保障体制作为基础。改革开放以来，我国充分利用自身在劳动力、自然资源等方面的比较优势，充分参与全球经济合作，形成了以劳动密集型为特色的出口拉动型发展模式。这种发展模式有效地利用了我国生产成本尤其是人力资源成本较低的比较优势，使得我国保持了三十多年的高速增长。但是我们需要清醒地看到，进入到新世纪以来，尤其是2008年金融危机以来，随着世界市场尤其是欧美国家消费市场陷入低迷，我国出口形势面临着越来越严峻的挑战。而且近年来，随着生产资料、土地、工资等生产成本的上升，我国出口的成本优势在逐步弱化。总体而言，出口作为拉动经济增长的重要动力在不断弱化。与出口所面临的挑战类似，投资驱动的拉动效应在近年来也面临重重困境［4］(P155－160)。各个地区所存在的重复性建设、地方政府债务水平高居不下、环境资源的约束等方面的挑战，使得投资拉动也面临越来越大的困境。面对未来经济发展的上述难题，当务之急就是大力提升居民消费在经济增长中的作用。近年来，这个政策主张频繁提及，但是由于扩大内需所需要的社会保障建设的滞后，因而影响了我国扩大内需的政策效果。从这个意义上讲，政府在推进经济的转型升级中要取得预期的效果，社会保障建设势在必行。。

其次，在社会层面，政府维护社会的稳定与和谐离不开完善的社会保障体制。随着我国改革进入到攻坚阶段，深层次的利益矛盾也开始凸显。这种利益矛盾在社会层面的反映就是社会群体事件的频繁发生，社会稳定受到一定程度的影响。近年来，化解经济发展过程中的利益矛盾，维护社会不同群体之间的和谐稳定已经成为各级政府的重要责任。事实上，和谐社会目标的实现，离不开完善的社会保障体制［5］(P6－11)。社会保障建设作为利益的再分配过程，能够为改革进程中利益受损群体提供相应的福利保障，在相当程度上缓解改革所引发的利益矛盾。换言之，在不断推进改革和维护社会的稳定与和谐之间，政府需要平衡好二者之间的关系，社会保障建设就是政府实现上述两大目标的重要政策选择。从这个意义上讲，社会保障是政府责任的必要组成部分。

最后，在政治层面，政府要想提升自身的正当性，社会保障建设是有效的途径。所谓政治正当性，就是民众对于政府统治的服从和认同程度。从政治学角度讲，统治的实现离不开政治正当性的支持。任何一个政府要想长治久安地维持其统治地位，都需要提升自身的政治正当性。改革开放以来，随着我国经济的快速发展和民众生活水平的提升，经济发展已经成为政府正当性的基础。但是随着改革的深入，政府正当性仅仅依靠经济发展这一个因素是不够的，社会福利建设同样是提升政府正当性的因素［6］(P72－81)。通过构建社会保障体制，社会成员能够共享改革所带来的收益，这有利于维护社会的公平与正义，并最终有利于提升民众对政府的政治认同和服从水平。因此，社会保障建设是提升政府正当性的不可或缺的方式，是政府责任的重要体现。

三、国家治理现代化的战略选择:推进作为政府责任的社会保障的建设

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革战略，这标志着我国从一个更高的战略性高度统筹和规划未来的改革进程［7］(P5－10)。国家治理的现代化涉及众多的方面，包括治理观念的更新、治理方式的改革、治理结构的调整、治理内容的更新等方面［8］(P58－63)。笔者认为，在这个综合性的改革中，社会保障建设具有重要的地位，是国家治理现代化总体改革进程中不可或缺的内容，是实现国家治理现代化的战略性选择。具体来说，社会保障建设对于国家治理现代化具有理论和内容二方面的战略性价值。

1.从治理理念上看，社会保障建设有助于治理现代化理念的更新。治理现代化不仅需要将效率作为指导理念，还需要将公平正义作为指导理念。政府作为治理的主体，在追求治理效率的同时，更加需要关注治理的公平正义问题。社会保障建设的过程从本质上说是一种政府所进行的财富再分配活动，这个活动所蕴含的价值理念就是实现社会的公平正义。考虑到近年来我国将社会公正作为发展的重要理念，治理现代化将公平正义作为指导理念无疑具有强烈的现实意义。

2.从治理内容上看，社会保障建设有助于治理内容从服务经济发展向经济发展与社会建设二者并重转型，突出了政府在社会建设领域的重大责任。改革开放初期，由于面临着计划经济向市场经济转型的艰巨任务，改革的核心是经济改革，政府治理的核心任务是构建适应市场经济体制的治理体系。经过这些年的努力，这项任务已经基本实现。今后在继续推进经济发展的同时，推进与市场经济体制相适应的社会建设将是未来改革的战略性选择。通过推进社会保障建设，我国的治理现代化改革在内容上将更加丰富，更能适应我国的改革需求。

在我国改革进程中，服务于市场经济发展的需要，政府自身进行着持续的改革。在计划经济时代我国所形成的政府治理模式随着市场化的改革而被重塑。在这个过程中，政府的责任被重新理解和定位。政府的责任不再是承担起经济活动的方方面面，而是为市场经济的顺利发展提供法治保障和监管规制。这一转型是国家治理现代化的重要成果。但是我们需要清醒地看到，市场经济条件下政府还需要积极承担社会保障的责任。对于国家治理的现代化来说，后者同样不可或缺。从这个意义上讲，推进作为政府责任的社会保障建设是我国国家治理现代化的重要战略性选择。

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