中国特色新型智库建设的政治法律环境问题

魏艳芳

(天津市委党校 哲学部，天津 300191)

建设中国特色新型智库是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。中国特色新型智库建设能否顺利推进，与政治、法律环境有着直接的关系，因为政治环境决定咨询机构的发展方向和空间，而法律环境则提供具体的制度支持与约束。

一、建设中国特色新型智库是完善政治体制的必然要求

智库是适应现代社会高度发展、决策日益复杂化的需要而产生的。要想更好地发挥各政治主体的作用，使党和政府的重大决策建立在广泛征取社情民意及社会发展趋势的基础上，必须立足中国国情及各地实际，适应新的时代形势的要求，推进中国特色新型智库建设。

1.人民代表大会充分行使职权的必然要求

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。从制度上看，兼职代表制以及人大代表的行政化，意味着人大代表的非专业化和非专职化，这可能导致人民代表大会行使职权能力的不足。兼职代表制在实践中暴露出诸多弊端，例如，代表素质难以保证，这导致代表的广泛性与代表职责的专业性要求之间的矛盾; 代表的参政时间和参政精力无法保证，这导致代表缺席会议和履行职务不认真的情况普遍存在。

尽管近年来我国不断完善人民代表大会制度，取得显著成效，但上述现象仍然在一定程度上存在。在这种情况下，人民代表大会要在复杂的国际国内背景下更好地代表人民行使权力，就必须借助于智库，利用智库所掌握的系统的信息资源及翔实的分析和前瞻性的预测，对党和政府各个部门的运行进行监督，对重大事项进行科学决策。否则，人民代表大会制度代表人民行使立法权、监督权以及重大事项决定权等只能是一纸空文。

2.民主党派参政议政的必然要求

在我国的政治制度中，多党合作、政治协商是社会主义民主制度的重要组成部分。各民主党派在国家政治生活中的重要作用就是参政议政。因此，提高参政议政水平是各民主党派的重要责任。我国改革开放的持续推进，以及我国目前战略机遇期与矛盾凸显期同在的发展环境，给很多主要以专业见长的民主党派成员的参政议政能力带来了严峻的挑战; 随着领导制度的改革，领导干部知识化、年轻化进程得以不断推进，党政决策科学化程度日益提高，使得民主党派在参政议政中一度作为“思想库”、“智囊团”的优势也开始面临新的挑战。参政议政的责任和要求以及自身条件的不足，使得各民主党派必须借助智库专门、专业的研究与论证，科学地参政议政。这既是民主党派自身发展的需要，也是我国社会主义民主政治制度巩固的需要。

3.社会组织参与政策决策的必然要求

社会组织是公民参与公共政策的合理、有效的途径之一。社会组织参与政策决策将有助于加强对政府决策行为的监督，推动公共政策的科学化、民主化，整合社会各阶层利益，增强公民的政治认同感。从我国目前公共政策实践看，总体上我国社会组织对政策过程的参与程度仍然比较低，在很多地区和部门其政策参与并未得到足够的重视，这和社会组织自身参与政策的能力不足、意识不强有很大的关系。

为适应自己的角色定位，社会组织必须加强自身参与政策决策的能力，而加强自身建设以及借助其他咨询机构是重要的途径之一。一方面，有条件的社会组织可以在自身建设上下功夫，提升自身敏锐把握问题、综合分析问题、深刻洞悉问题实质，并提出科学合理化政策建议的能力，在某种意义上，民间智库本身就是社会组织的类型之一; 另一方面，在重大事项的决策上，社会组织可以借助与自身情况有较多关联点的智库或专业咨询机构，通过利用专业机构所掌握的相关信息、资料以及研究成果，提升自身参与政策决策的能力和素质。

二、当前我国政治法律环境对智库发展的制约

1.从政治环境看，还没有对智库形成内在的制度性需求

西方智库之所以强劲发展，一个根本的原因就在于分权的政治制度对智库产生极大的需求。相对于西方国家的政治制度而言，我国没有对智库形成强大的制度性需求。当前，“经过三十多年的改革开放，中国在经济资源的分配上已经比较多元化，民间积累了大量的财富，有着一定程度上的支配资源的空间。但是，在战略决策的制定方面，政府还是拥有绝对的权力”［1］(P66)。

不可否认，我们也拥有很多智库。但官方或半官方智库往往由于带有行政与学术结合的性质，导致其政策研究与制定的独立性、客观性不足。相对于官方智库，各级政府对民间智库的重视程度更显不足。我国民间智库的地位和作用没有得到足够重视，它们参与政策制定的方式是偶然的、零星的，缺乏系统性。因此，总体来看，在我国还没有形成对决策咨询的强大制度性需求，这意味着从需求的角度对智库发展的支持是不足的。

2.从法律保障上看，尚无确保政府决策咨询必要性的法律制度

政府决策咨询是现代国家决策科学化的重要手段和保证。但是，如果“缺少法律的规定，部分领导对决策咨询的重视度就大打折扣，对政府决策咨询机构和对决策咨询的重要性缺乏深刻认识，认为可有可无”［2］(P30－31)，在很多情况下都成为走过场。

目前，就整体的咨询制度而言，我国尚未形成明确、统一的法律制度来保证政府决策中咨询的必要性，这是影响智库发展壮大的一种制度性不足或障碍。例如，对政府决策是否经过咨询，具体领域的决策向何种咨询机构咨询，采取何种方式咨询等问题，没有建立相应的法律法规［3］(P100－104)。因此，我们亟须在法律层次对决策程序中的咨询环节做出明确规范。

3.从具体运行看，尚无相应的财税方面的配套政策

总体上，我国政府目前对智库在经费支持上的力度还比较小。体制内智库隶属于各级行政部门，主要经费来源是财政拨款。但在一些地方和部门，政策咨询意识淡薄的现象相当普遍。咨询意识的淡薄导致体制内智库常因经费紧张而无法保证必要的研究，甚至不得不将一些正在进行中的重要项目搁置起来。民间智库的筹款工作更是难上加难，同时，由于我国的私营企业缺乏对公共政策研究的科学性、前瞻性认识，很难意识到智库的巨大作用，也就很难形成对智库的资助意识。这些都导致我国民间智库在运行上的严重资金短缺以及参与政策决策机会的严重不足。

4.从外在制约上看，尚未形成对智库完善的评估和监督机制

在对智库行为及其成果如何实施评估和监测方面，西方思想库有很多成功的经验值得我们借鉴。相比之下，我国在对智库的研究过程及成果的评估和监测方面，要么不够重视，要么运作机制不够科学合理。缺乏对智库的评估和监测机制，一方面会导致它们工作效率不高，成果采用率较低，浪费人力、物力，尤其重要的是政府决策将会为此付出惨重的机会成本; 另一方面，会导致不能对智库成果作出及时、准确的反馈。作为政策建议，智库的研究成果难免会有偏差，及时、准确的反馈有助于咨询机构在进一步的研究中纠正偏差，使研究结论更趋科学合理。没有完善的评估和监测机制已经成为制约我国智库高效运行的一大障碍。

三、改善政治法律环境，促进中国特色新型智库的发展

针对上述问题，借鉴西方发达国家在政治法律方面促进智库发展的经验，本文提出以下对策思路，以优化智库发展面临的政治法律环境，推进中国特色新型智库建设。

1.持续提升政府的决策咨询意识

随着我国经济社会形势的发展变化，各级政府号召重视智库的发展，对智库作用的认识有了一定程度的提高。但是，很多地方仍然存在咨询意识不足的情况，很多决策事项，甚至是重大决策事项，还存在由领导“拍脑袋”决定的现象，给我国经济社会发展带来很大的风险。

大力推动智库发展要求我们改变决策咨询意识欠缺的现状。领导首先要意识到，在我国经济社会发展中，阶段性矛盾和长期性矛盾并存，党内矛盾和社会矛盾并存，这些都不是一个人或者一个单位所能应对的。因此，着眼于长远发展和全局利益，必须提升自身咨询意识，意识到智库不可或缺的作用。要通过形式多样的宣传教育活动，使咨询意识深入人心，要在社会各界形成对智库地位和作用的合理认识。要尽量将公共政策问题去意识形态化，为独立、自由、真实的咨询研究创造宽松的思想氛围，形成科学决策、民主决策的良好社会风气。无论政府还是社会各组织决策者，都必须牢固树立决策的科学化、民主化意识。只有决策咨询意识增强了，才能在重大问题的决策中善于寻求智库的帮助，广泛听取各专业机构的意见和建议，重视智库的分析研究成果，切实避免重大决策的失误。

2.完善决策咨询环境，形成对智库的制度性需求

良好的政治法律环境是促进智库在数量和质量上进步的基础。改善政治法律的具体制度，保障对智库的制度性需求，形成决策咨询市场，这是促进智库发展的最根本的外部条件。

决策咨询是推进公共决策科学化、民主化的重要途径。可是在现实中，政策决策不经过决策咨询或者表面上经过决策咨询，而实际上只是走过场的现象并不少见。之所以会有这种现象，一个主要的原因就在于对决策前的决策咨询没有做法律上的规定。因此，要想充分而稳定地发挥智库在国家管理和社会发展中的重要作用，就必须在法律层次上确认智库的地位，认定决策咨询为公共决策的法定程序。

要从法律上规定，凡事关全局的经济、政治、文化、社会及生态发展的重大决策、重要政策的出台或者重大项目的启动等，都必须经过专业咨询，依靠专业咨询机构或者专家广泛深入地讨论和可行性论证，以便尽量减少偏差，最终做出正确决策。还要从法律上规定，对于不遵循决策程序，盲目决策，并因此给经济社会发展等造成重大损失的，必须坚决追究决策者的责任。

3.完善财税政策，加大对智库的经费扶持力度

西方国家政府不但通过直接财政拨款的方式资助智库，而且通过配套的财政税收政策使得智库的资金来源渠道多元化。相比之下，我国咨询机构的资金来源渠道缺乏多样化，具有不稳定性。

对此，政府应一方面增强对决策咨询重要性的认识，加大对智库的总财政投入; 另一方面，应该改革相关的财政和税收政策，对于咨询机构实行税收上的优惠，通过减免税费和各种补贴的形式，增加对咨询机构的扶持力度。借鉴国外智库筹资多元化的做法，我们还应该逐步完善捐赠制度，扩大捐赠免税范围，专门设立对非营利性研究机构的捐赠制度，拓宽企业和各基金会的捐赠渠道。通过鼓励和倡导企业或者个人对智库进行投资或者捐助，保证资金的多样化来源，确保智库顺利运行。

4.完善对智库的评估和监督机制

首先，要对智库的阶段性成果进行评估和监测。决策咨询机构所面临的往往是一些重大的问题，智库只有对其进行长期、广泛、深入的跟踪调查和持续研究，才能就某一问题得出结论，为决策者提供全面、精确的信息以及比较科学合理的决策建议。在长期的研究过程中，智库会产生阶段性成果，评估、监测这些成果的科学性、合理性，将有助于提高整个研究的最终成果的质量。

其次，要对智库的最终研究成果进行评估和监测。智库某一课题的最终研究成果的可靠性如何，能否被政府或其他社会组织采纳，也必须经过专业的评估和论证。否则，一旦研究成果有偏差，造成决策失误，将给决策部门带来巨大损失。由于智库所从事的研究工作是高度综合和复杂的，这意味着对它的研究成果的评价也是一件复杂困难的工作，无法用一个简单、统一的标准去衡量。我们应该采取全面、综合的评估方法，并根据研究成果的不同类型，对不同的标准采取不同的比重。

最后，智库的政策建议被采纳以后，还必须进行持续跟踪评估和监测。一般情况下，一项咨询研究成果的效果如何或者影响大小，往往需要经过一段时间，甚至是很长一段时间才能看出来。因此，对智库的评估和检测，绝不能在对其最终研究成果评估之后就终止。相对而言，对其最终成果的跟踪评估和监测更重要，只有该阶段的评估才能最终反映智库研究成果的质量。

［1］东中西部区域发展和改革研究院．中国智库发展报告［M］．北京:国家行政学院出版社，2011．

［2］史富强．关于完善专家决策咨询制度的思考［J］．领导科学，2007(11)．

［3］李占峰，金家厚，鲍宗豪．中国智库发展亟需理念和制度创新［J］．开放导报，2011(6)．