多轨制社会养老保障体系的转型路径分析

金 玲

（钟祥市社会劳动保险事业局 湖北·钟祥 431900）

社会养老保险作为现代工业社会产物，不同国家不同时期的政治制度不同，社会经济状况不同，历史背景不同，均会影响其养老保险制度的构成。近30 年经济全球化，随着经济环境的变化，诸多国家先后进行了不同形式和力度的社会保障体系改革。

社会养老保障体系的转型必须考虑多层面规则变化和制度设计。例如多轨制养老体系的整合涉及到整体的基本面；制度转轨过程中的财务负担涉及到派生技术。城镇企业职工基本养老保障、事业单位社会养老保障和新型城乡居民社会养老保障均为改革开放后社会养老体系转型的产物，故而这些保障体系内容均能体现出中国社会经济转型和发展过程。为适应当前我国社会经济环境，需放弃对不完善的养老制度的转型，直接对现代社会保险制度进行全方位改革，使其覆盖所有特定制度或政策措施瞄准的目标人群。将就业人群分为正规和非正规就业者，简化多轨制整合程序，降低整个养老保障体系转型的经费支出；另外，利用劳动经济学理论对个人特征进行扫描识别，防止多维度身份的干预和错乱。为避免老年贫穷、激励劳动者工作表现和熨平生命周期消费，现针对社会保险制度改革提出以下几点措施：

一、统一合并城镇职工养老保障体系与农村养老保障体系

建立普惠制公共养老金，即以最低生活保障标准和当地物价水平为参考依据，统一全国公共养老金给付水平。现行的城乡居民社会养老保险中的基础养老金即为此类模式。

普惠制养老金疑点分析：（1）普惠制养老体系增加了改革成本，但并未改善福利分配不均的现状；（2）将城镇职工养老保障体系与农村养老保障体系统一合并，增加了我国财政部门的负担。但可有效预防和消除了社会老年贫穷化。相关文献指出，目前，我国农村低保群体中老年人比例约为4/5。另外，低收入就业者，尤指女性群体，因薪资待遇有限，虽部分参与了城镇职工养老保险，但只能选择最低缴费基数，加之可能出现正规就业时间和保险缴费年限过短等原因，退休后养老金数额偏低。普惠制公共养老金和老年照料保险，相当于所有公民特别是低收入人群的安全网。

目前，随着我国经济快速发展，城市建设需要大量劳动力，农村诸多剩余劳动力便涌入城市，加快了我国成熟化进程，但因农村户口养老体制不健全，许多劳动力在完成城市建设后须返回农村履行赡养义务，阻碍了城市建设的进程，且降低了农村剩余劳动力的利用率，也阻碍了农村生活水平的提高，普惠制公共养老金可减轻进程农民的经济负担和赡养压力，有利于城市化建设和农村生活质量改善。

普惠制公共养老金制度即国家通过对全国养老金缴纳资金进行集中再分配，均衡了国民收入，是农村老年人群的基本生活有了保障。农村65 岁以上的老年人，国家财政部门给予一定标准的养老金，可有效提高农村整体经济收入和生活水平，相关经济学专家指出，普惠制公共养老金制度可改变社会财富分配不均的现象，缩短城乡收入差距。

二、改进城镇企业职工基本养老保险管理方式

对现有城镇企业职工基础养老保险管理方式进行改进，将积累制的个人账户基金和现收现付制的统筹基金分离出来，统筹基金继续用于发放正规就业者的社会养老金，个人账户基金转为个人储蓄投资账户，由专业公司负责管理。大部分正规就业者已被城镇企业职工基本养老保障业覆盖，整合多轨制养老安排时可作进一步改革，使所有正规就业者均被覆盖。随着我国城市化发展，城乡收入差距越来越小，以及越来越多的农村劳动力涌入城市市场，正规就业者社会养老保险应随之扩大福利范围，取消城镇户口和农村户口的差别限制。

另外，值得关注的是，因事业单位的机构和个人缴费资金均出自财政资源，其工作人员参保易被质疑。目前因只有机关事业单位仍实行原有退休制度，不同的退休养老保障制度模式因此形成了“双轨制”、“待遇差”等社会矛盾。例如，社会企业和个人均需缴纳养老保险费，且缴费标准根据待遇水平确定基数；而机关事业单位及其职工无须缴费，即可过得养老保障金，从而导致相关行业间社会其他企业及个人对养老保障制度公平性产生质疑。故将机关事业单位纳入正规就业者社会养老保险福利范围，不仅可消除非公共部门对社会养老保障制度的质疑，促进劳动力的流动，还可提高公共部门财政支出的透明度。此举并非表示所有参保者绝对平均，而是根据现有的养老保险缴费和给付规则，按比例供款，多缴者多得。

三、个人养老账户转为个人账户

个人养老账户转为个人账户，即完全积累制个人养老账户向部分积累制记账式缴费确定型账户转型的过程，这并非回避个人账户中的“空账”问题，是以我国资本市场发育现状为依据的。目前我国经济市场不稳定，缺乏投资经验者不易选择合理的市场回报资产。大多数人欠缺投资理财知识，由专业公司帮助管理和投资，可促进个人账户中的投资收益与积累资金用于对未来养老生活的投资。

记账式个人账户制度与城镇企业职工养老保险个人账户养老金制度对比，主要有以下特征：（1）记账式个人账户养老金制度将政府对个人所负的“隐形养老债务”转化为参保人员的透明养老金。（2）政府明确规定个人账户养老金制度由中央政府信用担保，并利用全国统一的管理系统实现信息集中管理。个人账户内的资金可用以支付当时退休人员养老金，待支付账户个人退休时，政府保证等额返还其多年的累积缴费和利息收入，即个人退休养老金。（3）个人账户基金可通过专业金融公司进行投资管理，实现额外的投资回报。（4）记账式个人账户制度可吸引大批未缴纳社会养老金的高收入人群创建个人账户，实现政府养老金制度融资。（5）制定企业和机构向匹配的最低交费率的相关法律。既可以吸引个人注资，还可促使企业根据自身经营状况和需求，为优秀员工匹配高费率。例如，某国有工厂，以工资25%的比率注资员工住房公积金户头，国家规定的最低缴费比率为职工平均月工资的5%。

四、结语

梯田式的社会养老保障体系由三部分组成，即公共养老金、正规就业者社会养老保险和记账式缴费确定型个人账户。该种社会养老保障体系可实现全民社保福利统一化。公共养老金是全社会互助共济、凝聚所有人共同利益的具体表现，属于该社保体系建设的基石，多层次养老保障体系有助明确划分企业、个人的选择空间与国家责任的界限，参保人员也更加清楚自身的义务与权利。

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