乡镇行政事业单位资产管理的实践与思考

罗友才 唐忠锟

（来宾市纪律检查委员会 广西 来宾；来宾市财政局 广西 来宾）

近年来，乡镇行政事业单位国有资产监管缺失问题逐渐暴露，乡镇行政事业国有资产管理的状况备受社会和上级政府关注。2011 年广西出台了《行政事业单位国有资产管理办法》，全面加强了对行政事业单位国有资产的管理。但是，一些乡镇仍有法不依、有令不行、有章不循，贪污、挪用国有资产等违纪违法行为仍时有发生。加强对乡镇行政事业单位国有资产的监管，提高对各项规章制度的执行力，保证国有资产安全、保值、增值乃是当务之急，刻不容缓。

一、加强乡镇行政事业单位国有资产监管的重要意义与现实选择

行政事业单位国有资产管理是财政管理的一个重要组成部分，财政部门在履行国家所赋予的管理职责的同时，对于行政事业单位国有资产的运行管理和制度落实情况还负有监督责任。按照财政监督要贯穿于财政管理体制、机制建设和改革总体设计中，贯穿于财政管理全过程的理念。作为国有资产监督部门，应充分认识加强乡镇国有资产管理对维护农村基层政权及社会稳定的重大意义。

1.明确乡镇行政事业单位国有资产管理责任主体有利防范国有资产流失

乡镇行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，管好用好是政府对人民群众和对社会尽职尽责的必然要求和具体体现。从财产关系上说，国有资产是全民的公有资产，但传统体制下国有资产管理领域突出的弊病是现实中国有产权的 悬空 和 虚置，说起来人人有责，但事实上人人都不负责。因此，必须加强乡镇行政事业资产管理，在改革中寻找有效的治本之策。

2.有利于摸清国有资产家底，促进资源合理配置

在改革开放之后的经济转轨过程中，乡镇行政事业国有资产具有其特殊的复杂性。如过去大量由政府行政事业单位使用的国有土地都是通过上级划拨分配方式无偿取得，也不在资产记录上以价值形式体现，而在市场经济条件下，需要对地价评估核定并体现在资产记录上，这已成为政府通过资产管理做到优化资源配置和对全民利益负责的技术性前提。因此，加强行政事业国有资产管理，不仅是加强公益性资产的管理，也在于摸清国有资产家底、促进可用资源合理调整配置的问题，以及加强经营型国有资产管理的问题。

3.有利于优化整合发挥资产作用

随着改革的深化，人们愈益认识到，庞大的行政事业资产具有优化整合、提高使用效率和效益的巨大潜力，同时也面临这方面紧迫的需要。近年来，各部门、各地方的内部招待所、培训中心向社会开放，以及一些地方积极探索的公车改革和科技、教育部门探讨的实验设备共享等等，都反映了这种现实需要和发展趋势。所以，加强行政事业单位国有资产管理，是有效推进资产优化整合，在存量上 盘活死资产 发挥潜力，在增量上 配好新资产 少花钱多办事的现实需要。

4.有利于推动深化行政体制改革和事业单位改革

行政事业资产管理问题与行政体制、财政体制等重要方面有千丝万缕的联系，可以说牵一发而动全身。在这方面加强管理，就会进一步揭示矛盾，引出一系列现实的改革问题，这既是对相关体制已有改革的有效呼应，又是对其深化改革的有效促进和推动。如南宁市政府和国资委，于2002 年4 月批准组建 威宁资产经营有限责任公司 这一特殊法人，对南宁市市级行政事业国有资产进行授权管理经营，迄今已在实现资产有效运用、监管和价值最大化、规范公务员待遇和从源头防治腐败等方面，取得良好成效，被称之为 南宁模式。

二、当前乡镇行政事业单位国有资产监管缺失现状分析

近年来，通过对乡镇领导干部违法违纪案件的查处发现，因监管缺失，导致了大量乡镇国有资产 悬空、虚置 和流失；一些乡镇财务人员甚至把 黑手 伸向乡镇国有资产，使得国有资产面临恶意流失的危险处境，影响了农村基层政权及社会的稳定。

1.财政预算缺乏刚性，执行不力，约束不严

从近年来案件查办反应的情况来看，一方面，乡镇在预算批复、调整及执行过程中仍存在违反《预算法》的行为，多数乡镇财政财务支出不受预算约束，基本是有钱就花，造成财政决算与预算数据相差悬殊，现有资金难以发挥应有的作用，在管理上产生了的 松、散、乱 现象。另一方面，支出审批制度不严格，随意扩大开支范围，巧立名目发放奖金，提高补贴标准，随意改变资金的用途，专款不专用 的现象经常发生。有的单位虽然编制了预算，但对预算资金使用效益不进行跟踪问效，即使跟踪问效，也是分析肤浅、总结简单，效益考核基本是走过场。在安排项目支出预算时，存在一定的随意性和盲目性，从而使很多项目难以取得预期社会效益。

2.专项资金管理不到位，被挤占、挪用比较普遍，检查发现问题未能有效处理

由于政府部门在支农项目管理上体制不顺，职能交叉，导致乡镇专项资金管理分散，情况不明。尤其是对项目多、资金量大的乡镇，未按规定对资金实行专项核算。大部分支出在经常性科目中核算，各项目之间互相调剂、挤占，很难有效进行监督管理和绩效评价。有的现金管理缺乏严肃性，将一些不合理支出长期用白条虚抵现金，造成会计信息失真；有的借条长期不入账，造成资产形态不实，现金账款不符，甚至形成长期挪用；有的违反现金结算纪律，超限额、超范围使用现金结算，逃避银行等有关部门的监督。此外，对专项资金支出的监督突击性检查多，且对发现的问题没有具体的处罚和整改措施，往往是不了了之，使监督流于形式，致使乡镇普遍存在挤占、挪用专项资金和代管资金。

3.机制不健全，制度不完善，管理较混乱

从这几年查处的乡镇财政部门及人员违纪违法案件中发现，现在乡镇政府机关财务管理模式五花八门，有的是财政所做账，有的是经管站做账，有的整个乡镇政府机关一套账，有的却多达四套账；乡镇财务人员的分工不科学，有些财政所长既是所长，还是会计兼出纳，有的乡镇一年做一次账，出纳成了事实上的兼职会计，内部管理控制基本失效；有些乡镇财务人员更换频繁，手续交接不清，造成财务管理混乱；有的大额开支使用现金支付，白条抵库、公款私存，收费、罚没收入等不入账，以虚列支出、资金返还等方式设置 小金库 ，等等，在此不作一一列举。行政监管不足，间接导致了行政事业单位国有资产管理的薄弱。长期以来，有些行政事业单位由于受习惯势力的影响，重钱轻物，重购置轻管理，内部没有严格的管理约束机制，造成单位资产管理不规范和混乱。

以来宾市兴宾区良江财政所长陆某挪用公款案为例，2005 年12 月至2010 年2 月间，陆某利用职务便利，私自填写现金支票并加盖印章后，到银行领取良江镇会计核算中心经管的公款，在4 年多的时间里累计挪用公款222 次323 万元，有320 万元至今不能追回。每次取款，陆某都是自己填写支票，然后自行盖章到银行取款。无独有偶，2010 年8 月至2012 年4 月，来宾市兴宾区南泗财政所所长兼统管会计零某，在1 年多的时间里累计挪用公款77 次70 万元用于赌博，至今仍有60 万元无法追回。这些案件并非广西来宾所特有，其他地方也同样存在。

4.乡镇财政收支矛盾突出，负债现象严重，严重影响了乡镇国有资产的规范管理

目前，大部分的乡镇在农村基金会、财政周转金、商业银行贷款等方面普遍存在数额大、沉积多、偿还难的债务负担。原因很多，有的工程项目缺乏科学论证，没有因地制宜，没有可行性研究，结果一些企业效益不好、长期拖欠，资金收不回来；有的乡镇盲目搞建设，不根据本乡镇实力、财力、借钱上项目；有个别乡镇机构臃肿、人员过多、入不敷出，靠借款来维持日常的费用开支。特别是随着公共财政体系的不断完善，农村公共服务的内容越来越多，乡镇财政承担的职责任务越来越重，用于支持 三农 的资金规模越来越大，各项刚性支出和新增投入不断增加，造成乡镇财政收支矛盾和负债严重等问题更加突出，造成有钱就用和什么钱都用，给乡镇行政事业单位国有资产规范管理带来客观障碍。

三、加强乡镇行政事业单位资产管理的若干建议

随着经济不断发展，乡镇财政职能日益强化，地位愈加重要，作用越来越大，要做好乡镇行政事业单位国有资产管理工作，必须充分发挥乡镇在经济建设中的主战场作用，改革创新，多管齐下，扎实推进。

1.转变观念，提高对乡镇行政事业单位国有资产管理重要性的认识

要转变重资金使用、轻实物管理观念，把资产管理纳入领导干部政绩考核，督促单位领导自觉重视国有资产管理。在国有资产管理部门指导下，结合实际，制定完善、适合本单位资产购置、使用、保管、处置等各个环节的管理制度，逐步使资产管理制度化、科学化、规范化。要以法律的形式明确事业单位国有资产产权，严格设定资产登记管理和考核体系，自觉办理产权登记手续，建立健全考核指标，明确责任，奖优罚劣，充分调动资产管理者的主动性、积极性，从而提高资产管理水平和资产使用效益，确保国有资产不流失。

2.规范预算编制，强化预算监管，维护预算刚性

要科学合理地编制预算，要坚持 以收定支、收支平衡、统筹兼顾、保证重点 的原则，考虑到积累与发展的关系；要严肃认真地执行预算，单位内部预算一经批准，就不得随意更改，加强预算执行管理，调节经费构成比例；相关部门要定期分析考评，及时了解经费开支进度和发现执行过程中存在的问题，总结经验、采取措施、提高预算管理水平，严格按照项目预算科目安排业务支出；要加强预算监督和控制，对预算执行全过程进行监督管理，进一步健全保证资金安全的运行机制，树立科学理财观念，以预算促项目，提高资金使用的安全性、规范性、有效性和科学性。

3.建立健全监管制度，推进国有资产规范化管理

（1）上级部门和主管部门要加强指导和监督，定期到下级部门核查、指导工作，发现问题及时纠正和解决。财政部门在对行政事业单位资产监管中，可以对行政事业单位管理、使用资产等情况进行监管检查。财政部发布的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等规章也对财政部门开展专项检查进行了明确规定，包括财务清理、资产清查、价值重估、损益认定、资产核实和完善制度等内容。

（2）加强财政、审计、监察和相关主管部门对各单位财政资金管理的监督，定期开展联合检查，并对重大资金流动项目开展专项案件查办监督。

（3）加大监督广度，加强新闻舆论监督，增加乡镇财政收支的透明度，把内部监督与公开曝光结合起来、把内部监督和外部监督统筹起来。

（4）加大事前、事中、事后监督机制。事后监督是指对乡镇行政事业单位国有资产配置、使用、处置等管理活动的结果所进行的监管。主要通过对资产统计报告、账簿、会计凭证的核查分析，找出问题和薄弱环节，研究提出意见和措施，建立健全各项管理制度，提高资产管理水平。

（5）要建立完善资金管理专项检查机制，设立部门内部监督机构，定期检查资金去向、账目数额、票证凭据等，定期与银行和使用资金单位对账，及时发现和排除资金安全隐患。

（6）适时对乡镇财政所主要领导进行调整。通过适时调整乡镇财政所主要领导，新旧履行交接手续，从而使乡镇资产得到一次彻底清理，减少侵吞行政事业单位资产行为的发生，确保国有资产的安全。

4.全面提高财务人员素质，夯实国有资产科学化管理基础

现代财务管理要求财会人员由传统的 核算型 向管理型 和 经营型 会计转变，因此事业单位也要结合单位具体情况，对会计人员加强培训，定岗定人，全面提高会计人员的专业判断能力和职业道德水准。要组织会计人员参加政策法规、业务知识等方面的培训和学习，增强会计人员的职业道德和法制观念，大力培养知识经济时代需要的复合型人才。要提高会计人员的业务水平和专业技能，做到严格审核把关，保证资金安全完整、信息真实可靠。

5.加强机关作风和廉政建设，保持乡镇财政干部的廉洁性

乡镇财政干部工作在基层第一线，掌握一定的财政资金分配、使用管理和监督权，各地要把乡镇财政干部的廉洁自律作为一件大事抓紧、抓好。抓早、抓小，及时发现苗头性问题，把问题解决在萌芽状态。根据十八届四中全会的精神，用法治的思维谋划我们的工作，按照中央和地方的要求，经常不断地开展廉洁教育，严格遵守《廉政准则》，加强道德修养，严肃查处违规违纪行为，倡导廉洁、文明、务实、高效的良好风尚，努力打造一支政治过硬、作风优良、业务精湛、勤政廉洁的乡镇财政干部队伍，为乡镇行政事业单位国有资产的安全筑牢纪律道德防线。

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