法律和监管的视域下中美食品安全标准体系的对比研究

◎杨莉莉

（湖南农业大学国际学院，湖南 长沙 410128）

随着贸易自由化步伐的不断加快，食品安全受到全球卫生部门及相关人士的重视，食品安全问题已成为全球性问题。世界各国都加大了对食品安全问题的科技、经济、法制等方面的投入力度，并将这一问题作为保证社会稳定、经济发展及民生幸福的重要课题，我国也不例外。但是，目前我国在食品安全及其标准体系建设方面的投入以及取得的成果与一些发达国家如美国相比，依然存在不小的差距。

1 食品安全概述

食品安全是指食品无毒、无害，符合应该具备的营养要求，对人体不会造成极性、亚急性及慢性危害的食品。关于食品安全标准，我国的《食品安全法》中有明确规定。主要包括：1）食品及相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质及其他危害人体健康的物质不超过限量规定；2）食品添加剂的品种、用量、适用范围等符合相关规定；3）要有相应的有关食品安全、营养方面的标签、标识及说明书；4）对婴儿专供及其他特定人群专供的食品要达到相关的营养成分规定；5）食品的生产经营过程干净卫生；6）保证不会出现与食品安全有关的质量问题；7）食品检验要遵循相应的规章制度；8）将其他相关内容制定入食品安全标准当中。

2 中国食品安全标准体系概况

截至目前，针对食品安全标准工作的具体特点，国家卫生计生委不断完善食品安全标准方面的管理制度，已经制定了包括乳品安全标准、真菌霉素、农兽药残留、营养强化剂使用、预包装食品标签及营养标签通则等在内的300多部食品安全方面的国家标准，总共覆盖了6 000多项食品安全指标，如《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国产品质量法》等。同时，成立了国家食品安全风险评估中心，开展有针对性的食品安全风险评估，从而为制定更加科学、更加完善的食品安全标准提供更加合理的依据。

此外，卫计委还专门组建了由食品污染物、食品添加剂、兽药残留、农药残留及微生物等领域的10个专业分委员会，350多名农学、医学、营养学、食品等方面权威专家组成的食品安全国家标准审评委员会，专门对食品安全标准体系进行审查评估。

3 美国食品安全标准体系概况

美国的食品安全标准体系是在完善的法律基础上建立起来的。它通过纵向管理方式对食品安全及质量进行规范管理。换句话说，就是按照食品的类别来划分各部门的职能。例如，FSIS主要负责的是肉、禽、蛋制品的质量管理，而FDA则正好相反，负责的是除了肉、禽、蛋制品之外的食品质量管理。

美国食品安全监管体系主要是政府及民间消费者保护团体。在政府方面，主要分为联邦、州和地区。以联邦为例，负责食品安全的机构是下属于卫生与公众服务部的食品和药物管理局及疾病控制和预防中心，农业部下属的食品安全机构是食品安全及检验局、动植物卫生检验局及环境保护局。在这三个层次的食品安全机构中，许多部门都是聘用食品科研专家、微生物学家及流行病学家等进行食品安全监管工作。具体来说，就是让其进驻工厂、饲料厂等，从原料采集、生产等源头环节以及流通、销售等售后环节对食品安全进行全程监管。

与此同时，美国也制定了相应的食品安全标准及法规，如《FDA食品安全现代化法案》《联邦食品、药品和化妆品法令》《公共卫生服务法》《蛋产品检疫法令》和《纯净食品及药物管理法》等。

总之，美国的食品安全管理体系是在健全的法律法规基础之上建立的。它通过食品生产过程的有效控制、健全的监测预警技术、严格的食品安全评估及审批制度等法律法规的制约，实现对食品安全的全程监督及控制。

4 中美食品安全标准体系之对比

4.1 食品安全标准制定机构对比

美国实行的是“三权分立”的政治制度。同样，在食品安全管理机构的设置方面，也非常明显地体现了这一制度。在美国，食品安全管理机构对总统、国会及司法机构负责。食品安全管理机构的负责人由总统任命，国会则对机构的经费等进行预算，司法机构则负责审查食品安全管理机构对相关食品安全法律法规的执行情况。此外，食品安全管理机构也对民众负责，民众有权对食品安全管理机构的日常工作进行监督。美国的食品安全标准的制定机构主要有农业部下辖的食品安全与检验署、动植物卫生检验署，人类与健康服务部下辖的食品与药物管理局、环境保护署等。

中国与食品安全有关的行政机构则是由中央与地方机构组成。中央主要有食品与药品监督管理局、农业部、卫生部、国家工商行政管理总局、商务部基国家质量监督检验检疫总局等，地方上则是各省、市、县的相关机构。

4.2 行政管理职能对比

现今全球流行的食品安全标准管理体系主要有两种模式：第一种是一个部门集中行使食品安全的所有管理职能的集中管理式，目前使用这种模式的国家有英国、加拿大等；第二种则是多个部门分别行使食品安全管理职能的分散管理式，目前使用这种模式的国家有美国、中国等，这也是中美食品安全标准体系中的相同点。

中美两国虽然都使用分散式的食品安全管理模式，但其中又存在很多不同。首先，中国的食品安全管理是由卫生部、农业部等进行的，美国则是由健康与人类服务部进行的。其次，这种模式根据具体职能划分的不同，可以分为两种类型，一种是食品安全的管理权限是按照食品的种类来划分的，美国即使用的是这种类型；二是按照不同的生产环节进行管理权限的划分，中国即使用这种类型。最后，在各部门管理职权的获得及授予方面，美国主要依据的是联邦法律，中国则依据的是国务院法规。

4.3 食品安全管理理念对比

美国的食品安全管理体系能够有序运行，最主要的原因就是拥有非常完备的食品安全标准体系。而完备的食品安全标准体系的形成与先进的管理理念息息相关。美国的食品安全管理体系及理念中的科学管理、全程管理、风险分析等思想，都是值得我国食品安全相关部门学习及借鉴之处。此外，美国还建立了比较先进的食源性疾病监测系统，能够对食源性疾病进行有效监测、分析，最重要的是对其源头进行分析，从而为食品安全管理及食品安全标准体系的建设提供重要数据及资料。

与美国完备的事先预防规范及科学的管理理念相比，我国的食品安全标准体系建设及安全管理过程中事后管理的特征尤为明显。我国主要是利用抽查产品、调查事故等方式对食品安全进行监管。很显然，这种方式的弊端是非常多的，而且无法从源头上杜绝食品安全问题。同时，这也充分体现了我国食品安全管理理念的不科学。

5 我国食品安全国家标准体系相关问题分析

5.1 构建食品安全国家标准体系的原则

首先，对风险进行评估。对世界各国制定的食品安全标准及法规进行分析，不难发现其都是以风险评估作为制定管理措施的基础。因此，我国在建设食品安全标准体系时，也应该对风险进行科学评估。其次，在保证民众身体健康的前提下，所制定标准的内容要符合我国的基本国情及经济发展的要求。再次，要充分考虑各级食品安全监管部门的执行力度。最后，制定相关标准的过程应该公平、公正、公开。

5.2 食品安全国家标准的强制属性

在《食品安全国家标准》实行之前，我国共有三部强制性的食品安全方面的国家标准。三部法规都是国家级标准，且都具有强制性，但三者之间缺乏沟通，导致造成矛盾。但在新的《食品安全国家标准》实施之后，它成为唯一一套强制性的国家标准，很好地解决了之前存在的矛盾。

5.3 食品安全标准的食品分类系统

目前，很多发达国家都建立了与国情相符的食品分类系统，如美国在联邦法规中对直接食品添加剂的使用限量的规定中提出了食品的总分类，澳大利亚和新西兰联合成立的澳新食品标准局在制定的《澳新食品法典》中专门提出了用于界定添加剂适用范围的食品分类系统。由于各国的具体国情不同，因此对食品的分类也不同。但毋庸置疑的是，大部分发达国家对食品分级系统的研究都比较深入。而在我国，由于没有一套统一的可以用于食品分类的系统，因此食品的监测、安全评估等工作无法在相同的系统的食品分类体系中展开，书面形式的食品分类系统与实质性的食品安全监测工作无法有效联系起来，一方面导致部分食品的引用标准的界限不明确，使不法分子有机可乘，同时也对监管部门的工作制造难题。因此，制定一套统一的符合食品安全标准的食品分类系统，对食品安全监管部门的实际工作有着重要影响。

6 结语

我国的食品安全标准体系建设工作在近几十年来取得了长足发展。相关部门制定了一系列食品安全方面的法律法规，有效制约了食品安全问题的发生。但与美国等发达国家相比，我国食品安全方面的法律法规还不健全，食品安全管理机制不完备，对相关法律的执行力度不够，同时食品安全管理理念也存在问题，在一定程度上对食品安全工作的展开产生了不利影响。因此，相关部门及人员要高度重视这一问题，对食品安全问题进行科学立法并严格执法，同时改变自身观念，形成正确的食品安全管理理念，促进食品安全工作的有效开展，保障人民的生命健康。

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