服务型治理:城市流动摊贩治理的社会工作介入

朱永强，徐 华

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

一、问题的提出

流动摊贩是城市发展的衍生物，随着城市化进程的快速推进，其数量也在不断增加，遍布于城市街头巷尾。关于流动摊贩对城市影响的讨论，向来褒贬不一、莫衷一是。一方面，这种街头经营方式催生的“摊贩经济”，增加了就业机会，方便了市民生活，传承了传统文化，增添了城市活力，是一道别具特色的城市风景。但另一方面，市场规则在这种机动性街头经营方式下往往鞭长莫及，规则“缺位”易诱发食品安全、欺诈性交易、损坏市容等社会问题，并且这种侵占公共空间及资源，无需缴纳税费的经营方式，不利于规范统一、公平有序市场秩序的建立，也正是基于此，流动摊贩一直以来都是城市管理者重点治理的对象。

就流动摊贩治理问题而言，政府相关职能部门不断创新管理方法，积极悦纳社会力量协同参与治理，基本实现了治理主体“单中心”向“多中心”的转变。毋庸置疑，这些尝试在缓和社会问题、维护社会稳定等方面发挥着作用，但各地流动摊贩数量并没有在长期以来疏堵结合、科学治理下有所减少，城市街头巷尾“肩挑负贩”现象层出不穷，城市规模的扩张反而助长了“摊贩经济”的繁荣。随之，这种“刚性”治理渐渐暴露出众多弊端，治理效果不佳，治理效率不高，治理成本过大等。随着城市化进程的快速推进，流动摊贩与城市管理者之间的冲突事件屡见不鲜，暴力流血事件亦时有发生，加之网络社会的崛起，自媒体的“放大效应”更是让流动摊贩与城管的关系愈加复杂，治理难题让人焦头烂额，引起了社会各界的广泛关注。

二、流动摊贩治理文献综述

笔者通过对既有文献的梳理发现，国内学者的研究晚于国外，并主要就两大问题展开了具体论述:一是指出城市流动摊贩的生存权利，论证了其在城市社会存在的诸多合理性依据，进而提出将其“合法化”的命题;二是多数学者在流动摊贩“合法化”命题基础上，进而将研究重点拓展到对其进行规范化治理上，以期缓和社会矛盾、解决社会问题。

关于流动摊贩“合法化”问题。2009 年7 月21日，国务院法制办公室发布《个体工商户条例(征求意见稿)》并指出，无固定经营场所的摊贩也可申请登记为个体工商户，登记事项可以不包括经营场所，但他们应当在当地人民政府或者工商行政管理部门指定或者允许的区域内从事经营活动。此外，就流动摊贩规范化治理而言，学界已形成丰硕的成果，它们主要分为两种类别。第一类为“单元治理论”。该类研究强调的是某一治理主体在治理过程中的重要职责，主体间协同治理配合度低。如王亚新就治理方式指出，对于流动摊贩的管理，方法上应以“疏导”为主，辅之以“限制”。［1］邢妍妮指出流动摊贩治理“难”的根本原因在于其存在和监管缺少制度化的规范方式，而制度化规范方式指的是将流动摊贩的存在和监督纳入法制化的路径，最恰当的方式是建立登记备案制度。［2］黄文芳提出在国家层面对流动摊贩的负外部性严格管理与执法，在社区等低层面，则倡导公众参与摊贩管理，进而实现自治会更为有效。［3］杨介聪则从温州摊贩公司管理中得到启示，阐述了在法律框架下实现“摊贩自我管理”模式的运行和实现条件。［4］由此可以发现，“他治”与“自治”的分立是这类治理的一个重要特征。

第二类为“多元共治论”。协同取向的“社会治理”逐渐取代维稳取向的“社会管理”为学者们所接受，并在对善治的追求下，此类研究者意识到流动摊贩治理是一个复杂性、系统性的问题，进而强调相关主体通过协商，在达成共识的基础上，实现协同治理。因而有学者提出对传统治理结构及其治理框架进行流程再造，即构建一个包括由市民、社团、摊贩、社区、城管、政府6 种力量为一体的社会协同、公众参与的治理模式，以促进摊贩经济、城市市容与百姓生活之间的相容和和谐。［5］此外，石磊，陈伟等人以公共服务理论为视角，主张建立以政府、城管为主导，以社区为依托，以商贩行业协会为主体，个人为参与的有别于传统管理体制的流动商贩治理的公共服务模式。［6］

就自身论证逻辑而言，上述两类研究都有着很强的理论解释力和实际操作性。 “单元治理”到“多元共治”的转变，一定程度上反映出流动摊贩权利意识的觉醒和公民社会雏形的显现，表明我国社会发展方向的正确性。但不论是“单中心”治理，还是“多中心”治理，“刚性”治理直接威胁谋生型流动摊贩的收入来源，为扰乱流动摊贩正常生活，诱发潜在伤害埋下了隐患。笔者认为流动摊贩作为城市弱势群体， “服务”工作应当优先于“治理”工作，借鉴王思斌教授提出的社会工作“基础—服务型”社会治理概念，将“社会工作”机制引入流动摊贩治理过程，提出“服务型治理”构想，即通过承接政府购买的社会服务，专业社会工作者运用个案工作、小组工作和社区工作等方法，对流动摊贩群体开展相应帮扶活动，以提升其自助与助人能力，在治理中提供服务，在服务中推进治理。服务型治理突出治理过程的服务导向，尊重了流动摊贩的生存权利，缓和了流动摊贩与城管之间的关系，旨在让治理方式更加人性化，整理效果更加治本化。由于既往研究均很少涉及社会工作介入流动摊贩治理这一命题，加上笔者自身能力有限，仅对此展开浅显论述，以希抛砖引玉。

三、社会工作介入治理的必要性及可行性探析

(一)介入治理的必要性

社会工作发端并形成于西方社会，在帮扶弱势群体摆脱困境、回归社会过程中发挥着重要作用，并因其专业性、重要性享有较高的职业声望。作为舶来品的中国社会工作，随着我国社会工作界对其进行本土化推进，在缓和社会矛盾、解决社会问题上作用日显，并逐步走进民众视野。究竟何为“社会工作”?王思斌指出，社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动;［7］(P12)李迎生认为，社会工作是指社会工作者运用专业知识与方法帮助社会上处于不利地位的个人、群体和社区，克服困难、解决问题并预防问题的发生，恢复、改善和发展其功能，以适应和进行正常的社会生活的服务活动。［8］(P9)由此便可以总结到，社会工作即是一种帮助弱势群体实现“助人自助”目标的专业性服务活动，它的服务对象更是涵盖广义上的弱势群体，也正因其专业性使之区别于一般性的行善与救助活动。基于此，遂能对城市流动摊贩治理的社会工作介入必要性进行考察。其一，流动摊贩相关问题是社会工作的重要工作领域。社会工作领域并不是常态固化的，社会问题的不断涌现使其工作领域也在不断外展。流动摊贩作为城市的弱势群体，这种自雇经营活动具有很强的谋生性，并且出于增加收入、维持生计需要，他们有着众多现实需求，如技能培训需求、资金需求、信息需求、维权需求等，此外“摊二代” (即流动摊贩子女)教育、日常照顾等相关问题亦值得社会关注。需求和问题的大量涌现，以“助人自助”为目标的专业社会工作群体应当仁不让。

其二，社会工作是解决城市流动摊贩相关问题的有效途径之一。城市流动摊贩多为外来流入人口，文化素质不高，工作艰难辛苦，分布零散，并呈现个体化趋向，处理相关问题的能力、资源有限，社会支持网络薄弱，个体生活存在较大风险。在此背景下，同其他治理主体比较可以发现，整合资源能力较强的专业社会工作将有力改善流动摊贩这一窘境。在多元主体协同参与流动摊贩治理过程中，社会工作扮演“服务型治理”角色，有着一套独特的治理思路和模式，即社会工作者通过提供面对面服务的方式，与流动摊贩建立深厚的人情关系，在治理中提供服务，在服务中推进治理。如针对社区内流动摊贩经营“脏、乱、差”现象而导致的邻里关系不和谐、交通不通畅等问题，社会工作者可以运用社区工作方法，积极动员居民共同协商，建立集中疏导点，实现对流动摊贩的统一、有序管理。在此过程中，社会工作者扮演着资源联结者和行动倡导者的角色。概而言之，作为弱势群体的流动摊贩应当被给予更多的关怀，服务型治理在尊重流动摊贩生存权利的基础上，通过给予流动摊贩“可视化”的帮助，以提升他们的人力资本和社会适应能力，弥合“刚性”治理对他们的潜在危害，改变政府相关执法部门在他们心中的刻板印象，缓和社会矛盾，促进社会稳定。

(二)介入治理的可行性

关于社会工作介入的可行性可以做以下几点分析。首先，流动摊贩的治理目标同社会工作价值追求基本吻合。“在我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷的基本论断下，社会管理的基本任务是协同社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公平、应对社会风险、保持社会稳定”，［9］在现实中，在维稳任务十分繁重、政绩考核日趋严格的情况下，许多政府官员不自觉地对社会管理理解为维稳，这也被成为传统的社会管理。［10］就流动摊贩问题而言，便于城市管理而设立城市行政执法管理局，就是传统社会管理“维稳”目标的写照，并且在这样的管理方式之下，社会组织仅作为维稳目标的工具而存在，作用并未得到全方位发挥。但十八届三中全会明确提出治国理念从“社会管理”向“社会治理”的转变，社会治理即是多方的共同参与，它强调协商、共识的达成，强调相关各方的平等参与而不是权力的行使或强制。［11］(P5)从社会管理到社会治理，治理主体的多元化让社会工作找到了参与治理的路径，“社会工作群体则应该通过有效服务和政策倡导来增强自己参与社会治理的能力，促进社会治理和善治”。［9］流动摊贩作为城市弱势群体，治理的目标应是通过多方主体的协同治理，改变这一群体的生存现状，促成社会问题解决，维护社会稳定;而社会工作“助人自助”的价值理念同治理目标不谋而合，社会工作则通过开展服务的方式，帮助弱势群体解决问题，恢复其社会功能，缩小了不同社会阶层的差距，一定程度上消解了底层民众的怨恨情绪，间接促进了社会稳定和谐。社会工作价值追求与流动摊贩治理目标的基本吻合，进一步增强了社会工作参与治理的可能性。

其次，政府购买服务使得社会工作介入有路径可以依靠。“政府失灵”现象表明政府并不是万能的，“管的多的政府就是好政府”的说法亦值得商榷。计划经济时期，我国政府统筹包办社会福利的实施，不可否认，在特定时代有着重要作用，但也给经济社会发展造成了持久性影响。随着国外经验的传入，我国政府职能的转型，出现了社会服务从政府统筹包办向政府购买的转型。而所谓的政府购买服务(government purchase of services)，指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务”，［12］这并不是政府推托责任、“不作为”的表现，旨在通过社会福利提供主体社会化，以实现权力的社会回归，加速政府职能的转变。政府购买服务的服务提供模式即减少了服务提供成本，又提高了服务产出和效益。在城市流动摊贩治理问题上，笔者已经说到社会工作以一种服务提供者的角色参与治理，故可以通过承接政府购买的相关服务，通过社工进驻社区等方式，依托社区，开展服务，发挥社会工作服务型治理功能。此外，李克强总理在2015 年政府工作报告中提到，支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。故随着我国社会组织的日益壮大，社会工作机构的逐步增多，社会工作者人才队伍的建设，社会工作介入城市流动摊贩治理有着坚实的政策保障和人力支持。

最后，其他领域社工介入的成功经验借鉴。社会工作作为一种专业性的助人方法，其实质就是向弱势群体提供高质量、专业性的服务以使得他们走出困境，回归生活。除城市流动摊贩治理以外，社会工作在很多领域均有所建树，如农民工城市融入问题，农民工子女教育问题，农村留守儿童问题，婚姻家庭问题，失独家庭问题等，并随着长期服务工作的开展和后续跟进工作的推进，在解决此类问题上发挥着重要作用，丰富的介入经验可供参考借鉴，如如介入方法、服务内容、评估方法等。但正如笔者前文所言，流动摊贩治理的社会工作介入，理论和实践层面都鲜有尝试，目前仍处于初步探索阶段，需要充分借鉴其他领域工作经验以服务于城市流动摊贩治理这一现实问题。

四、社会工作介入治理的实现过程

一直以来，城市流动摊贩的治理，主要是在政府职能部门行政权力“硬性”干预下进行的，治理效果往往事与愿违。学者们日益察觉到这种治理结构与社会现实的出入，并开始进行新的方式思考。有学者将社会力量也纳入到了思考的范围，不管是法团主义还是社会中心主义，都对社会力量参与国家和社会治理给予很大关注，［13］(P25)在发达国家和地区，社会工作参与社会治理已渐成制度。在创新社会管理驱动下，社会工作以何种方式实现治理参与呢?王思斌教授提出“基础—服务型治理”的重要概念，即“面向基本民众，关注基本民生问题，运用最接近基本民众的方法为困难群体和困境人士服务，社会服务与政策倡导相结合，基本民生问题的解决与人的发展和良性社会秩序的建构相联系，这就是社会工作的基础—服务型治理的基本内容与特征”。［9］这一概念指明了社会工作参与社会治理的工作领域为基本民生问题，方法为社会服务与政策倡导相结合，以期达到问题解决、人的发展和良性社会秩序建构的目标。社会工作介入是社会工作者依照自己的助人价值观去设计和实施助人活动，鼓励服务对象主动参与，协同配合，从而达到助人的目标，为将“服务型治理”理念贯彻到城市流动摊贩治理具体问题上，结合专业社会工作方法，笔者将从微观、中观和宏观三个方面进行具体内容阐述。

第一，微观层面:借助个案工作、小组工作方法解决流动摊贩日常现实问题。城市流动摊贩群体主要由下岗、失业、无业、农民、劳改等人员构成，较其他城市阶层来说，他们收入低、工作辛苦、社会地位低，是脆弱化的城市弱势群体，生活中有着众多生计需求。如他们希望得到优势摊点、技能培训、财务管理、日常维权等方面的服务以获取更高、更稳定的收入，提高生活质量;他们渴望了解贷款信息、购房信息、医疗信息、子女教育信息，渴望得到专业人士的建议，过上稳定的生活等。但这些基本需求在现实社会中并没有得到很好地满足，也正是这样的空白领域使得社会工作能够有所作为，社会工作者能够立足需求、整合资源，运用专业的个案工作和小组工作进行介入。一方面，个案工作就是社会工作者对服务对象(流动摊贩)进行“一对一”的服务。微观层面上个案工作解决的问题有流动摊贩的心理问题、家庭问题、情感问题、生活问题、行为问题等，社会工作者可以发挥在提供咨询、心理疏导、情感支持、整合资源等方面的作用。生活在底层社会的他们也最为容易产生心理和精神等问题，个案工作在帮助服务对象解决心理、精神问题上有着重要作用，在提供服务过程中，社会工作者可以灵活运用多种方法和技巧，如理性情绪疗法、社会心理疗法、案主中心疗法等;另一方面，小组工作即为社会工作者对服务对象进行“一对多”的服务。社会工作者可以将有着相似需求的流动摊贩集合在一起，成立小组进行服务，如召集有技能培训需求的流动摊贩，对他们进行专业性培训;召集有信息需求摊主，进行集中性讲解和宣传;充当那些因父母工作繁忙而受到忽视孩子的“代理父母”等。在微观层面上，社会工作主要运用个案和小组工作专业方法开展专业服务，这在满足流动摊贩需求上有着重要作用。

第二，中观层面:社区工作整合社区资源协同参与治理。城市流动摊贩生活于特定社区，并在特定社区内进行经营活动，社会工作中观层面介入主要通过社区层面开展工作。美国学者罗斯曼1979年将美国社区工作的实务理论总结为三大模式:地区发展、社会策划、社会行动。［14］(P36)这三类模式都能很好地运用于流动摊贩治理上，地区发展模式目标在于实现社区民众通过自助与互助的形式解决社区问题。在此模式下，社区工作者通过引导社区民众发现问题，分析原因，加强合作，解决问题，提高居民的社区参与意识。如在流动摊贩进行集中疏导点选定问题上，社区工作者可以引导社区居民的共同参与，协商选定疏导点，这将有力改变居民社区建设参与度低和摊点散乱分布的状况。社会策划模式则依靠专家权威，通过听取有关专家意见，让社区推行落实，以期达到解决问题的目的。如社区工作者通过听取专家学者关于疏导点选址的建议，同社区居民一同进行社区建设;社会行动模式针对社会不公平、不平等等现象，依托社区边缘及弱势群体集体行动，合理争取资源，改善社区环境及生活素质。社会行动模式在一些特定而急迫的问题上，亦有着重要实践意义，如就流动摊贩权利被侵害、基本福利保障缺失等问题，可以同政府部门进行沟通协商，引起他们的关注和同情，以求问题的公正解决。概而言之，社区工作在流动摊贩治理上亦有着广阔的工作空间。

第三，宏观层面:社会行政推动法律法规和相关政策的完善。“社会行政是依据社会需要，做出重大决策，采取有力措施，开展专业服务，发挥行政功能，完成国家福利与社会服务，保障社会成员常态生活，促进社会稳定和发展的一种专门服务”。［8］此层面上，社会工作者主要从关于流动摊贩的相关政策环境入手，统筹微观层面、中观层面工作中发现的流动摊贩需求，协调流动摊贩与城市管理者之间的矛盾关系，促进公平、公正的政策法规的制定和实施。社会工作介入城市流动摊贩治理，首先就要调查目前城市流动摊贩的生存现状、面临问题、实际需求以及现有治理结构弊病，然后将这些信息反馈给政府决策部门，让他们意识到问题的重要性和紧迫性，推动政府以购买服务的方式解决现实问题，为社工开展服务型治理提供平台。其次，关于流动摊贩“合法化”、城管职权范围、摊贩自治规范、流动摊贩福利安排等问题，均应引起政府部门的高度重视，加速完善立法工作，通过制度化的方式提升此群体的社会资本，改善此群体的生活水平，缓和此群体与城市管理者之间的关系。

与把流动摊贩作为直接治理对象不同，社会工作者通过提供服务的方式，帮助流动摊贩解决现实问题，旨在拉近与流动摊贩的距离，一定程度上改变政府部门在流动摊贩心目中的刻板印象，树立政府权威和公信力，增加社会和谐因素，在治理中提供服务，在服务中推进治理。但亦需说明几点问题:一是纵然社会工作在流动摊贩治理上大有所为，但从治理主体角度看，必须坚持政府职能部门的主导地位，社会工作介入治理作为一种辅助行为，需要政府部门的长期资金、政策等资源支持，否则治理介入寸步难行。二是流动摊贩治理是一个系统性、复杂性的问题，多元共治理念的落实，需要政府、社区、流动摊贩，社会工作者等主体的协同参与，必须细致梳理权责关系，社会工作介入治理目标的实现依赖于各方的配合支持。

五、结语:服务与治理并重

十八届三中全会提出，治国理念从社会管理向社会治理的转变，笔者通过梳理既有文献资料，认同学者们提出的现有社会治理结构与社会现实冲突的命题，认可流动摊贩治理主体多元化构造，及强化共同参与、沟通协商、达成共识、协同治理的治理意识。纵然“多元共治”理念有其科学性和可行性，但笔者始终认为不论是“管理”，还是“治理”，对城市流动摊贩来说都是一种外部力量的“刚性”治理，这种强干预必定会扰乱其生活节奏，并诱发某些伤害。进而，笔者借鉴社会工作“基础—服务型”治理理念，具体运用到流动摊贩治理这一问题上，分析论证了城市流动摊贩治理的社会工作介入的必要性和可能性，并从微观、中观和宏观三个维度，结合个案工作、小组工作、社区工作和社会行政具体阐述了社会工作介入治理的具体内容。在治理中提供服务，服务中推进治理，服务与治理并重，以期发挥社会工作“柔性”治理的专业优势，

城市流动摊贩治理是一个极其复杂的社会问题，解决这一问题更是一个系统性工程。需要说明的是，社会工作介入这一问题，还需得到社会进一步包容，应该“被承认”。此外，社会工作群体必须增强自身参与能力，提高服务质量。关于社会工作介入城市流动摊贩治理的命题，既有研究并未涉及，只是笔者的初步设想，论证是否合理、科学，还需细致推敲和现实检验，希望笔者愚见能起抛砖引玉之效，整合社会力量，共建和谐城市。

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