新《环境保护法》下环境公益诉讼的新思考

侯书平

（平顶山学院 政法学院，河南 平顶山 467000）

环境公益诉讼制度创始于美国，主要通过运用法律手段来保护公民的公共环境利益，其对解决环境问题意义重大。由于立法的滞后，我国的环境公益诉讼长期停滞于理论研究阶段。直至2012年《民事诉讼法》的修改和2015年新《环境保护法》的实施，我国的环境公益诉讼才开始有了法律依据。

一、新《环境保护法》——环境公益诉讼的新起点

(一)环境公益诉讼的原告主体资格更加明确

关于环境公益诉讼的原告主体资格，一直以来是学界争论的焦点，也是环境公益诉讼构建的核心问题，检察机关、政府环境管理行政机关、环保团体以及公民个体都曾被视为适格的原告。2013年实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条文首次将环境公益诉讼纳入法律规制，对我国环境公益诉讼的实施意义重大。但它将环境公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，主体范围过于笼统，在司法实践中难以操作，使得环境公益诉讼的作用并没有得到有效发挥。

基于此，2015年1月1日实施的新《环境保护法》第五十八条对环境公益诉讼的主体作了明确规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”可以看出，新《环境保护法》在《民事诉讼法》的基础上，进一步将我国的环境公益诉讼原告主体明确为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”，“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织，既解决了关于主体资格的争议，又保证了公益诉讼主体的专业性，为我国的环境公益诉讼走向实践提供了保障。

(二)环境公益诉讼的范围更加宽泛

环境公益诉讼是解决环境问题的主要途径，环境法所涉及的环境问题包括两个方面：环境污染和生态破坏，环境污染是指由人类活动引起的环境质量的下降，影响人类与其他生物的正常生存与发展；生态破坏指人类在生产和活动过程中不合理地开发和利用自然资源时，无节制、过量索取产生的生态失衡的现象。环境污染和生态破坏是相伴相生、相互关联的。对于环境污染问题，《侵权责任法》和原有的《环境保护法》都有相关的法律规定，有救济的法律依据。但对于生态破坏问题，由于生态本身具有纯粹的社会公共利益特点，通过《侵权责任法》这一纯粹维护私利的法律难以对其进行保护，也就是说生态破坏带来的环境问题更容易由于立法的缺失而损害社会公共利益。2013年实施的《民事诉讼法》，仅将环境公益诉讼的范围限定在环境污染方面，而对生态破坏问题未给予应有的重视，这对于环境公益诉讼来说无疑是一大缺憾。新《环境保护法》打破了《民事诉讼法》对于环境公益诉讼范围的限制，首次将生态破坏纳入环境公益诉讼的范围，使公益诉讼的范围更加全面，更有利于公众环境利益的保护。

二、新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的问题

新《环境保护法》正式确立了我国的环境公益诉讼制度，这对环境的保护和公民的环境利益来说都是一个新的起点，意义重大。但由于对环境公益诉讼的主体资格等方面规定不够完善，环境公益诉讼在实践中会面临如下一系列问题。

(一)没有进一步明确“法律规定的机关”

环境公益诉讼对于诉讼的主体资格、程序、时效等方面的要求都以《民事诉讼法》为依据，因此《民事诉讼法》和新《环境保护法》在诉讼程序等方面的规定应当保持一致。《民事诉讼法》将环境公益诉讼的主体界定为“法律规定的机关和有关组织”。新《环境保护法》虽然将《民事诉讼法》规定的机关和组织提起公益诉讼的条件明确为“(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，以此来确定提起环境公益诉讼的原告资格，但并未进一步明确《民事诉讼法》中“法律规定的机关和组织”，使得这一规定仍然存在争议，也导致《民事诉讼法》与新《环境保护法》脱节，不利于环境公益诉讼的实施。例如，1999年修订的《海洋环境保护法》第九十条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”照此规定，海洋环境公益诉讼的原告只能是“依照法律行使海洋环境监管权的部门”，这难免会排除其他适格主体，不利于环境公益诉讼作用的发挥，因此，进一步明确“法律规定的机关”显得尤为重要。

(二)将公民排除出诉讼适格主体范围不利于公民诉权的实现

《民事诉讼法》第一百一十九条规定符合起诉条件要求的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即适格的原告必须是本案中实体权利的享有者。与此同时，《民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境损害社会公益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，没有要求原告必须“与本案有利害关系”。综合这两则条例可以看出，环境公益诉讼的适格原告可以是经法律授权的机关和组织，也可以是并未经法律排除的与案件有利害关系的公民。为了鼓励人们为社会的公共利益做贡献，法律不应当对提起环境民事公益诉讼的原告主体资格限制过严[1]。新《环境保护法》将环境公益诉讼的原告局限于社会组织，不利于公民个人环境利益的保护。

从环境问题产生的范围来看，环境问题包括轻微的小范围的环境问题（“点”问题）和重大的广范围甚至跨区域的环境问题（“面”问题）。严重的环境污染问题往往会引起机构或组织的重视，更容易依靠有关机关提起公益诉讼进行解决。轻微的环境问题造成的损失可能是公民个人的损失，其损失难以受到应有的重视。但是，由于环境问题潜伏期较长，即使轻微的环境问题也可能因为受到忽视而从“点”问题变成“面”问题。因此，赋予公民原告资格有利于解决对个别公民造成损害的轻微环境问题，防止环境问题的恶化，防患于未然。

(三)环境公益诉讼制度难以规制环境管理机关的行政行为

规范环境管理行政机关的行政行为是保障公共环境利益的前提保障。环境保护工作的开展离不开环境管理行政机关的参与。环境管理行政机关对防治环境污染发挥着关键的作用，其行政行为对环境公共利益也产生着较大的影响。新《环境保护法》将提起环境公益诉讼的范围限定为“污染环境损害社会公益的行为”，对此我们可以理解为，只有对直接污染环境的民事行为才可以提起公益诉讼。

环境管理行政机关负有环境决策、管理以及监督的职责，一旦其怠于行使职责，如环境监管的不作为等，就会对公民的环境公共利益造成严重的损害。同时，由于环境管理行政机关的特殊地位，如果不将其环境管理行政行为纳入环境公益诉讼的范围，将会使环境公益诉讼制度偏重于对民事主体的约束，从而导致权责不一情况的出现，难以对环境管理行政机关的行为进行监督，最终致使环境公益诉讼制度也不能成为一个完备科学的制度。

(四)环保组织力量薄弱，缺乏提起诉讼的相关条件

在环境公益诉讼制度确立之前，有学者提出检察机关、环境保护行政机关、环保组织和公民个人都可作为环境公益诉讼的适格原告。然而，新《环境保护法》将提起环境公益诉讼的原告资格赋予符合条件的环保组织。这主要是因为环保组织具有非营利性质，能客观地参与环境公益诉讼，同时还拥有远比公民个人强大的力量，可以同环境污染者相抗衡，也可以利用其社会影响力制止损害公民环境利益的行为。

目前，我国现有的环保组织众多，如中华环保联合会、自然之友、高校学生环保团体等。但是，除了中华环保联合会和中华环境文化促进会是由政府部门发起成立的之外，其他都是以非营利方式从事环保活动的民间组织。这些民间环保组织大多是由热心环保事业的普通公民参与组成，缺少真正具有法学专业背景的人才，维持其运营的资金大多来源于组织成员的会费和少量的社会捐助。在处理环境污染问题时，环保组织因既缺少法学专业人才参与诉讼，也没有足够的资金聘请专门的法学专业人员代理诉讼，往往诉讼失败。可见，资金的短缺和法学专业人员的缺少，影响着环保组织提起公益诉讼的积极性，给环境公益诉讼制度的实施带来障碍。

三、环境公益诉讼从规定到实施的完善建议

(一)在环境公益诉讼相关配套制度中明确原告范围

《民事诉讼法》将环境公益诉讼的原告界定为“法律规定的机关”不够明确。比如，《海洋环境保护法》中将“依照法律行使海洋环境监管权的部门”作为海洋公益诉讼的主体，而实际上在我国行使海洋环境监管权的机关有国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门、军队环保部门以及沿海地方政府行使海洋环境监管权的部门。据此，既然海洋环境公益诉讼的原告可以是海洋环境保护行政机关，那环境公益诉讼的原告是否也应当包括环境管理行政机关？这就要求《民事诉讼法》对“法律规定的机关”做出解释，明确行政机关在行使其行政权力仍不足以保护公共环境利益时，是否能代替公民提起公益诉讼。若赋予环境管理行政机关公益诉讼原告资格，则应当制定相关的配套措施，明确行政机关的起诉条件和范围，同时划清环境管理行政机关的行政权和公益诉讼权之间的界限，以保证环境公益诉讼的全面进行。若否定环境管理行政机关的原告资格，则应当在新《环境保护法》中对“法律规定的机关”进一步进行明确，使《民事诉讼法》、《海洋环境保护法》、新《环境保护法》等法律规范中关于环境公益诉讼主体的相关规定协调统一，为环境公益诉讼的实施扫除障碍。

(二)明确公民的环境公益诉讼原告资格

环境问题不仅涉及公民的诉讼权，更涉及公民的健康权和发展权。作为环境公共利益的主体，公民应当在其权益被损害时享有提起诉讼的权利。但是，不管是《民事诉讼法》还是新《环境保护法》都将环境公益诉讼的主体限定为相关组织，将公民排除在环境公益诉讼的范围之外，这存在一定的缺陷。公民是环境公共利益享有者的组成部分，一旦出现环境污染或者生态破坏的情况，公民的健康就会受到损害，其环境利益也将难以维护，因此，公民应当有权利维护自身所享有的环境利益，提起公益诉讼，维护社会公众的环境利益。也就是说，公民在参与环境公益诉讼保护自身利益的同时，也能够起到保护环境的积极作用。因此，赋予公民环境公益诉讼的主体地位意义重大。

(三)将环境管理行政机关的行政行为纳入环境公益诉讼范围

从新《环境保护法》和与其配套的《民事诉讼法》关于环境公益诉讼的规定来看，二者都将“污染环境者”定位于自然人、社会组织等私权利的主体，而对于环境管理行政机关，则没有相关的法条或司法解释证明其属于环境公益诉讼规范的范围。根据学者对环境公益诉讼的定义――“以维护环境公共利益为目的，与诉讼请求无法律上利害关系的机关、组织和个人，针对造成环境污染和生态破坏的单位和个人，违反或者怠于履行环境保护法定职责的行政机关，根据法律规定向人民法院提起的诉讼”[1]，行政机关也应当作为环境公益诉讼的主体。因为各级环境管理行政机关享有环境许可审批权并对其管辖范围负有环境保护职责，一旦存在违法审批或者不履行自己法定职责的行为，有可能造成环境问题，损害公民公共环境利益。

实施完备的环境公益诉讼制度，不仅要规范自然人、社会组织的行为，还应当规范负有环境保护职责的行政机关的行为，以防止行政机关的违法行为或者行政不作为。这就要求有关部门出台新的司法解释，将环境管理行政机关的行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，纳入环境公益诉讼的范围，并同时修改配套的《行政诉讼法》，为完备的环境公益诉讼制度的顺利实施提供充足的法律依据。

(四)切实提高环保组织的公益诉讼能力

从《环境保护法》的修改以及环境法学界学者对环境公益诉讼的研究来看，符合法律规定的环保组织是提起环境公益诉讼的主要力量，也是环境公益诉讼制度实施的核心和保障。但是，大多数环保组织存在资金短缺、法律专业人才稀少等问题，严重阻碍了环境公益诉讼的进行。因此，只有采取激励措施，提高环保组织公益诉讼的信心和能力，才能真正实现其保护环境，维护公民环境利益的目的。提高环保组织的诉讼能力，应当从以下几点入手：首先，新《环境保护法》禁止环保组织在环境公益诉讼中获利，诉讼费用就成了禁锢环保组织的一大障碍。对此，美国环境公益诉讼“采取转嫁方式，由败诉方负担诉讼成本，即诉讼中的败诉方必须支付胜诉方部分或全部律师费和其他诉讼成本”[2]。因为环境公益诉讼针对的是污染环境、破坏生态的行为，诉讼费用由败诉者负担，既减轻了环保组织的财务负担，又提高了环保组织参与环境公益诉讼的积极性，也加重了污染环境、破坏生态者的诉讼成本，使其在实施违法行为时偏向于相关成本的考量，从而避免破坏环境的行为发生。其次，为了提高环保组织成员的法律专业技能水平，应当通过各种措施对相关人员进行环境法律专业技能培训。比如，提倡有条件的高校利用自己的师资力量，对环保组织的人员进行诉讼、环境实体权利等相关知识培训。再次，加大环境公益诉讼专项资金的支持力度，真正使环保组织无后顾之忧地进行环境公益诉讼，为公共环境利益的保护发挥作用。

[1] 王灿发．中国环境公益诉讼的主体及其争议[J]．国家检察官学院学报，2010(3)．

[2] 陈亮，刘强．纠缠于正诉激励与滥诉预防之间[J]．法律适用，2007(8)．