新形势下加强对“一把手”权力制约监督的探讨

李旭辉

(晋中市委党校党史党建教研室，山西晋中030600)

“一把手”指一个有组织的单位拥有人事、经营管理、财务等实际权力的最高领导人。在我国现有政治体制之下，“一把手”的权力相对集中，对于“一把手”权力的制约和监督却是个薄弱环节。许多人把“一把手”看作是权力的象征，甚至有些人就把这种权力当作自己的私有物，以权谋私。据统计，目前在领导干部违法犯罪案件中，党政“一把手”违法案件总数约占三分之一。近年来，我国颇具影响的腐败大案，不少是“一把手”所为。从本质上来讲，权力只是一种支配力量，是一种工具，其本身并没有好坏之分。如何行使手中的权力，关系到领导干部个人的政治生命和整个家庭的荣辱，关系到党的事业能否永续发展，关系到整个社会是否和谐稳定。在社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，在扩大对外开放和经济全球化进一步深入的情况下，如何加强对党政“一把手”权力的制约和监督，促使他们正确行使权力，已成为当前非常紧迫的任务。

一、加强廉政教育，引导“一把手”自我约束

“廉”是对公共权力行使者的一种品行要求。它不仅指体现个人行为中的自我修养与行为方式，而且涉及个人在发生利益冲突时所表现出来的精神状态和价值取舍。[1]而这种精神状态和价值取舍观要靠后天的教化和培育，才能成为根植于人们内心的、自觉的素养。

廉政教育并不是要惩处“一把手”的腐败行为，而是着眼于预防腐败，力图通过教育从源头上减少和遏制腐败发生的条件，从而控制腐败的发生几率。腐败的发生的原因涉及到人的思想道德、价值取舍、敬畏心理等诸多方面，因而廉政教育也绝不是简单的一个方面，必须构建一套严密的教育体系。

首先，要加强理想信念教育。习近平强调，坚定的理想信念是当好干部的第一标准，是共产党人精神的“钙”。中国共产党成长的历程也证明:过去我们打败侵略者、建立新中国，今天我们建设中国特色社会主义，把全党全国人民的思想统一起来，理想信念起了先导作用。新的历史条件下，面对新的世情、国情、党情，广大党政领导干部经受的考验和挑战也越来越严峻。手中掌握实权的“一把手”们，必须坚定对共产主义和中国特色社会主义的理想信念，用马克思主义理论武装头脑。加强理想信念教育应充分发挥各级党校、教育培训、在线学习等阵地作用，引导“一把手”认真学习马克思主义基本理论，增强他们的理论修养和认知，培养他们的辩证思维能力和与时俱进的品质。还应以为实践锻炼为熔炉，与“创先争优”“群众路线”相结合，组织领导干部“下基层”，用具体的实践来加强理想信念教育。

其次，要以加强道德教育。西方政治学家在分析发展中国家腐败原因时指出:导致腐败的主要原因之一是经济现代化改变了人们的价值观，现代准则与传统道德的冲突导致社会失范。[2]市场经济大背景下，新经济体制强烈地冲击着旧的体系和秩序，但与之相对应的道德、价值观念却相对滞后，造成一定程度的价值真空。当前经济领域存在的假冒伪劣、诚信缺失，政治领域存在的官商勾结、权钱交易等现象无不体现整个社会道德水平的严重滑坡。“一把手”道德水平的高低在很大程度上体现了整个社会的道德水平，也决定了反腐的难易程度。对于“一把手”的道德教育，要坚持自律和他律相结合的原则，既要加强对“一把手”的党性教育，提升他们的从政道德，提高他们的道德修养，又要运用传统的“三会一课”，加强现代信息技术教育，使“一把手”自觉摒弃非分之想，做到廉洁、上进、勤奋，以自身人格力量吸引人、凝聚人、感召人，不断迈向更高的道德境界。

最后，要加强警示教育。警示教育是廉政教育的重要手段，指通过一些典型的反面教材，教育和引导广大党员干部特别是党政“一把手”算好“人生账”，走好“当官路”。例如，通过开展预防职务犯罪警示专题活动、观看警示片等形式，运用现代化的网络、多媒体等手段，使受教育者有身临其境的体验，给他们以强烈的心灵震撼。“一把手”手中掌握着公共资源和公共权力，很容易成为一些不法分子的“攻击对象”，有些人在权财色的诱惑面前抵制不住倒了下去，通过警示教育能够促使广大党员干部特别是党政“一把手”做到党性常保持、头脑常清醒、行为常规范，切实增强廉洁自律意识，捍卫拒腐防变的思想道德防线。

但是，廉洁教育作为精神文明建设的一种表现形式，属于一种软约束，它的实现主要要靠引导约束对象的思想道德素质，这种约束效力在反腐倡廉中的作用是非常有限的。而且教育需要的周期较长，难以适应当前反腐的紧迫形势。因而，对于“一把手”的制约监督仅靠教育是远远不够的，还需要加强相关制度建设。

二、完善反腐制度，改革“一把手”权力结构

反腐败涉及两大主要因素:制度和人。在反腐败实践中，两大因素同等重要，但是，制度建设更具有操作性，更加可靠、有保障。人类在国家层面①反腐败可以划分为不同的层次，最常见的层次是:个人、组织、国家、全球取得反腐实效是近代以来的事情，在漫长的古代社会，不断上演腐败周期历史剧。为什么在现代社会反腐能取得实效?很重要的一个原因便是现代社会更注重反腐制度建设。邓小平曾直接提出在反腐败中制度比人重要的观点:“廉政建设应作为大事来抓。要靠法制，靠法制靠得住些。”[3]

以2004年《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布为开端，我国进入制度反腐新时期。至今，我国的各层级的反腐具体法规共有上千件，但效果却不尽如人意，引人深思。当前制度反腐应重点从三个方面进行突破。

(一)完善反腐制度建设

从反腐败制度本身来讲，要更加科学化、完整化。科学的反腐制度，对于反腐和拒腐防变都很重要，是取得反腐实效的关键。以家庭财产申报制度为例:十八大后，根据当前我国反腐的严峻形势，专家、学者、普通民众要求领导干部实行家庭财产申报的呼声越来越高。据调查，99.5%的人认为实行家庭财产申报非常必要。[4]鉴于我国的行政规划现状，在各级党政“一把手”中实行家庭财产申报制更为必要。这里的“申报制”，不仅仅是申报这一个程序，还应该包括公开、监督、惩处等程序。②我国在1995年、2001年颁布过两个规定，要求领导干部申报家庭财产，但反腐效果不明显如果没有实行财产公开，就会缺乏监督，使申报流于形式。财产公开的目的就是为了让广大党员和群众对“一把手”的家庭财产收入进行有效的监督，通过监督发现问题，并由有关部门对有问题的“一把手”进行惩处。因此，应该从申报主体、申报客体、申报形式、公开形式、监督机构、惩处机关等各个方面全盘考虑，来完善家庭财产申报制。此外，与家庭财产相配套的公民信用保障号码制度、金融实名制等都应同时启动。[4]只有形成一套包括权利制约监督、违法惩处等方面的制度体系，才能让权利运行在阳光下，制度的功效才能最大限度的发挥。

(二)进行权力结构改革

“一把手”权力的结构改革也是制度反腐的关键环节。经济领域中，股份制组织领导者获取权力的主要方式就是控股，谁的股本大，谁就说了算。政治领域也存在类似的现象。理论上“一把手”与党员平等，但实际并非如此，在“坚持党的统一领导”的主旨思想下，“一把手”在各级组织中都拥有绝对的权力，造成了权利集中，进而容易造成个人专断。对“一把手”应坚持依法分权，改革的重点应该是决策权、执行权、监督权分离，要建立健全三权相互制约又相互协调的权力机构运行机制。具体要推行“一把手”不直接分管人事、财务、工程建设、资产处理等重要工作制度。在重大事项决策中要推行票决制、民主集中制、末位发言制等。需要指出的是，三权分离、权利改革都要以党的统一领导为前提。

(三)改革选人用人机制

首先对于“一把手”的选拔任用，应逐步取消一贯的“委任制”和“酝酿制”，代之以民主选举制。例如实行责任制，即谁提拔、谁负责，这主要是针对当前干部提拔中的“带病提拔”和“花钱买官”等现象。在有条件的部门和地区，可以试行党政“一把手”直选，这对于政治民主的发挥具有积极作用。其次在要树立好的群众公认、鼓励创新、科学和谐的用人导向，认真贯彻以德为先、德才兼备的新用人标准。还要严格干部选拔程序，从推进、考察、酝酿、任免等多个环节规范党政“一把手”选拔。

三、创新监督机制，保证“一把手”廉洁运行

不受监督的权力必然产生腐败，这早已成为社会各界的共识。著名反腐专家李永忠认为，权力监督程度与腐败游直接的关系，当权力失去监督时，权力行使者就会铤而走险，践踏法律，甚至不怕上断头台。当前，加强对“一把手”权力监督，应重点加强两方面的建设。

第一，加快纪检监察系统的改革。当前地方纪委的双重领导体制已不再适应时代发展，地方纪委的人权、财权、部门设置管理权等都受地方党委的管控，所以，地方纪委对于“一把手”的监督存在缺失，形成了监督盲区，不利于权力监督。纪检监察系统的改革重点在于管理模式的改变，纪委直接由上级纪委领导，与地方党委相互独立的模式似乎更有利于加强权力监督，适应时代发展需求。当然，体制改革并非一朝一夕的事，我们可以先进行以下改革:一是地方各级纪委书记退出该地方常委，确保纪委不是党委班子成员;二是实现地方纪委与地方党委同等设置，强化纪委对同级党委的监督;三是确保纪委只行使监督权，防止越权行为的发生。

第二，逐步规范互网络等新媒体对“一把手”的监督。基于互网络的空间广阔、信息共享、舆论自由特点，越来越多的人把反腐的目光聚焦到网络。而近年来，网络在反腐败中也确实起到了作用:“天价烟局长”周久耕、“表哥”杨达才、“日记门局长”韩峰等都是网络反腐的实例，网络已成为一种新兴的反腐利器。但是，目前网络反腐、微博反腐等尚处于一种无序状态，需要政府对加以引导规范。首先各级纪检部门都应建立网络反腐平台，为人们提供合法、可靠的网络举报途径，避免群众因为不懂、没有正当渠道而无法行使监督权;其次政府应下力气逐步规范网络舆论，净化网络环境，我国目前开展的打击网上散布谣言就是很好的形式，可以还互联网一片晴空;此外是要进行正面宣传教育，使广大人民通过正当渠道进行反腐举报，合理进行网络政治参与，不能轻信网上散布的谣言，对于故意诋毁国家工作人员的行为，应进行严厉惩处。

孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的经验。”党政“一把手”掌握的国家公共权力，与人民切身利益息息相关，加强“一把手”权力制约监督对于整个国家政治的清明是至关重要的。

[1]任建明.反腐败制度与创新[M].北京:中国方正出版社，2012.

[2]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，等，译.华夏出版社，1988.

[3]邓小平.邓小平文选:第三卷[M].北京:人民出版社，1993.

[4]王明高.科学制度反腐论[M].北京:党建读物出版社，2009.