城乡二元结构下农民工“就地市民化”可行性途径探究

臧 伟

随着我国城镇化发展进程的加快，农业转移人口难以融入城市社会成为亟待解决的重要问题。自2011年政府工作报告明确提出“因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民”以来，我国采取多种形式努力推进农民工市民化，尤其是争取让农民工在户籍所在地县城实现“就地市民化”。本文分析城乡二元结构下农民“就地市民化”的因素，并提出新的途径。

一、农民工“就地”市民化进程中的可行性因素

农民工的就地市民化受到多种因素影响。随着我国近年的经济社会发展，社会公共服务能力提高，农民工自身市民化的意愿提升，农民工转移的稳定性得到显著提升，为农民工市民化提供了更多可行性因素。

1.制度层面的推进

近年来我国经济发展进入“新常态”，工业化的快速推进为新型城镇化发展提供了强大动力。户籍制度改革、农民工维权制度的推进为农民工市民化提供了制度层面的保障。农民工是城乡二元分割体制与市场经济发展相冲突的产物，户籍制度曾是在农民工市民化进程中的重大阻碍。党的十八大、十八届三中全会都提出了推进户籍制度改革的新要求，尤其是在中央城镇化工作会议上，提出了进一步推进户籍制度改革的具体目标：要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。

要有效解决户口迁移中的重点问题，认真落实优先解决存量的要求，解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。[1]此外还要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。这些制度层面的因素不仅为农民工就地市民化提供了保障，也关乎民生、关乎内需。与此同时，针对农民工就业稳定性不强、劳动保障权益受侵害现象时有发生、享受基本公共服务范围较小、大量长期在城镇就业的农民工还未落户的问题，我国及时出台了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，以更好地保障农民工权益。

2.农民工市民化的意愿强烈

农民工转变为市民是继续社会化的过程，是农民超越传统，获得现代潜质的过程。[2]在经受了社会化大生产的磨炼和工业文明的熏陶后，农民工在思想上、观念上、行为上逐步向城市市民靠近，实现生活方式、价值观念、社会交往和思维方式的转变，大部分农民工希望脱离农村，成为真正的市民，新生代农民工对进城落户愿望更为强烈。

随着新生代农民工和有较高文化程度的农民工群体的壮大，农民工市民化将进入一个较快发展阶段。新生代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋，必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

3.基本公共服务保障能力明显增强

近些年，我国财政收入总体规模在增大，一系列与百姓密切相关的民生项目支出也“刚性”增长，增幅均超过总体的支出增幅，公共服务设施和水平滞后的局面得到明显缓解。2014年，我国公共云服务收入大约是70亿元，速度非常快，同比增长了47%，从增速上看，远高于全球19%的平均增长水平。[3]从社会保障和就业支出看，2014年达7152．96亿元，增长9．8%。[4]农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，必须以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，确保农民工及其子女平等接受教育、卫生等基本公共服务。

二、探索农民工“就地”市民化的新途径

探索农民工“就地”市民化对于改善金融危机背景下的农民工失业率增加问题，缓解农民工在大城市打工难的局面具有特殊意义。

1.发展现代农业、农业企业

刘文纪指出“实现城市化的过程是工业化和农业现代化的过程”。[4]发展现代农业、实现集约化经营是中国传统农业改革的理念，通过降低成本、提高经济收益来实现农民增收，改变农民生产和生活方式。实现这一革新不仅要依靠科学技术、优化产业结构升级，还要用现代化的经营理念和组织经营方式实现集约化、市场化农业。

将农业生产企业化经营，农产品加工、销售一条龙，以企业为载体来发展农业，把分散的小户生产变为集约的规模化大生产，带动人口集聚，不仅可以提高农民的收入，也促进城市公共事业和辅助性工业的发展。实现村企合一，以企带村，将农民变成农业工人，从而实现农民身份的转变，这是农民工实现市民化的重要条件。

2.增进城中村的改造

“城中村”是具有城乡二元情景的地域空间，是游离于城市主体社会之外的“曾经被遗忘的灰色地带”。随着城市化的推进，“城中村”逐渐成为土地、治安等问题的焦点和主要空间障碍，对其进行改造十分必要，对于促进农民工市民化意义。

要有序引导村民参与“城中村”改造附属工程建设，变村民的被动拆迁为村民的主动建设，丰富村民参加“城中村”建设的形式，让广大村民在主动建设中真正感受到“城中村”建设的意义。畅通村民诉求表达渠道，有疏有堵，正确对待村民的合理诉求，推动城改工作顺利进行，实现互惠共赢。此外，推动城中村的改造要大力加强教育引导，让农民持久合理地分享到城镇化过程中土地增值的收益，确保农民真正融入城市。

3.增加小城镇建设

小城镇是中国城市体系的重要组成部分，在城镇体系中占有重要作用，实现农民工就地城市化与小城镇建设是分不开的。建设和发展小城镇既是我国实现城市化的重要路径，又是新农村发展、解决“三农”问题的重要措施。小城镇的建设将农民变为城镇的工人、改变了农民工原来的生产、生活方式，避免了农民工涌现大城市带来各种不利影响，不失为农民工市民化的又一途径。合理规划小城镇、带动周边农村地区经济发展，“就地”实现农民工市民化对于改善金融危机农民工失业率增加，缓解农民工在大城市打工难的局面具有特殊意义。

小城镇建设要遵循三个重要的原则：合理布局、科学规划和高效管理。首先，建设小城镇应当因地制宜，发展特色经济。小城镇建设依托周边农村地区的地理位置、资源优势、环境特点等综合因素考量，考虑各个地区经济发展和产业结构的不均衡性，发展具有区域特色的农村和小城镇经济。其次，小城镇建设应该科学规划，实现集聚效应，小城镇与周边农村集中发展。小城镇和农村经济产业的集聚发展目的是建立起小城镇和农村经济发展的合理产业结构系统。最后，小城镇还应当实施高效的管理措施，建立专业市场。实施高效管理小城镇应设立专业的管理服务中心，在土地、房屋、物业、环境卫生方面严格把关、落实责任，实现高品位、高质量、高效率的小城镇服务体系。还要建立专业的市场，带动小城镇及周边农村产品销路，带动周边农村的经济发展，实现互利共赢。

[1]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL].中国政府网,2014-07-30.

[2]余思新,曹亚雄.农民工市民化层次性解读及其现实启示[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2014(1).

[3]严洲.2014年我国公共云服务收入增长47% 远高于全球水平[EB/OL].中国证券网，2015-02-11.

[4]何雨欣,商意盈.民生支出都投到哪里?[EB/OL].新华网,2014-03-06.