从十八届四中全会看法治政府的构建

解双双 孙 颖

中共十八届四中全会首次把“依法治国”作为全会的主题，并首次制定了关于法治建设的专门决定，即《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出：“深入推进依法行政，加快建设法治政府。”“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[1]但是法治政府的构建，其前提是必须对法治政府的概念及基本内涵以及法治政府建设中存在的基本问题进行了解和分析，只有这样才能为法治政府的构建提出可行性的建议。

一、“法治政府”的概念和基本内涵

法治政府，就是按照法治原则运行的政府。政府在行使权力和履行职责的过程中必须以法律为依据，严格依法行政，依法办事，体现最广大人民的根本利益，要求各级人民政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法治化轨道，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府、廉洁政府、服务政府于一身。

（一）法治政府是阳光政府

阳光政府是在行政决策、行政立法、行政执法以及行政监督等各个行政环节广泛吸收人民的参与，使人民政府成为一个公开透明的为民政府。“阳光政府要求在推进依法行政和建设法治政府的过程中，不仅要公开行政权的依据，更要公开行政权运作的程序和结果； 必须要加大政务公开和信息公开力度，除依法应当保密外，行政决策前、决策中、决策后都要及时公开； 行政执法过程中，执法的依据、程序和结果都要及时公布，以便防止行政执法权的滥用。”[2]“总之，阳光是最好的防腐剂，要让权力在阳光下运行，把行政权力的行使置于全社会的监督之下。”[3]

（二）法治政府是有限政府

在法治国家中，法治政府的职能、权力以及行政主体和行政机构的设置都是有限的。“法治政府的核心是政府必须严格依照法定权限、法定程序行使行政权力，对经济社会进行有效调控、管理和服务，既不缺位也不越位；有所为，有所不为。”[4]在市场经济条件下，要把政府和市场严格区分开来，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府对市场的干预，发挥政府的服务职能。为保证行政效率，法治政府的行政主体和行政机构的数量也必须是有限的，其数量的设置必须根据实际需要，不能过多，否则会造成机构臃肿，责任推诿，效率低下。

（三）法治政府是诚信政府

人无信而不立，政府也一样，政府的权力来自于人民，要想取信于民，树立政府的权威，政府首先就必须讲究诚信。诚信政府一方面表现在：政府公开的信息必须具有真实性，做出的决策和实施的行为必须具有稳定性和正确性。政策多变和朝令夕改的现象决不应该出现在诚信政府的身上。政府做出的决定一经公布，非经法定事由和程序，不得随便撤销和变更。另一方面，诚信政府在维护市场秩序时要公平、公正；对人民不轻易许诺，一旦许诺必须兑现；对于政府政务要实事求是向人民公开，严禁暗箱操作。

（四）法治政府是责任政府

有权必有责。法治政府在享有广泛权力的同时，必须履行相应的义务，对人民负责。政府对行使权力所产生的后果必须承担相应的责任，如果行使某一权力对他人造成损害，政府必须进行相应的赔偿。“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。承担责任是现代法治政府的第一要义。对行政机关来说，行使权力的过程，实际上就是在‘确责’的基础上‘履责’并面临‘问责’的过程。”[5]

（五）法治政府是廉洁政府

政府的权力来自于人民，必须代表人民的利益行使权力，牢记自己是人民的公仆，全心全意为人民服务，绝不能做出有损人民利益的行为。为保障广大人民的利益，法治政府严防腐败，建立健全惩治和预防腐败的制度体系，坚决惩处以权谋私的行为，消除权力寻租设租的空间。

（六）法治政府是服务政府

政府不是官府衙门，而是为人民服务的机构，政府的权力来源于人民权利的让渡。政府做出的行为及决策以社会公众的需求为出发点，各级政府官员树立“人民本位”和“为人民服务”的理念。公务员不是作为人民的上级来管束人民的，而是全心全意为人民服务的公仆。

二、法治政府建设中存在的问题

（一）政府职责与权限方面的问题

1．当前，我国政府建设中存在着职能交叉的现象。各部门职能划分混乱，机构重叠，职能交叉，多头管理，政出多门的现象十分突出，使得当事人办事来回奔波，既降低了办事效率又增加办事成本。同时，职能交叉使得各部门职责分工不明确，执行政治决策时不能协调一致，出现相互扯皮、推诿的现象。

2．政府职能越位、错位、缺位的问题一直存在。政府职能“越位”、“错位”指政府管了不该管的事，如政府过多的干预市场，干预企业内部事务，把该由市场机制协调解决的事情包揽在自己身上，导致政企不分。政府部门的权力干预，利益分享，对一些公共事业实行行业垄断、价格垄断、业务垄断，这不仅造成市场竞争不公，还影响市场经济健康发展，这也违背了市场经济通过自由竞争、优胜劣汰促进生产力发展的机制。政府职能的“缺位”是指政府该管的没有管好，政府的社会管理和公共服务职能在实际实行中被弱化，行政不作为的现象时有发生。

（二）政府决策方面的问题

1．政府决策的民主化、科学化程度不足。“当前我国行政决策透明化程度较低，行政决策从提出决策目标到决策方案制定普遍缺乏民众参与”，“决策过程脱离民情民意，导致决策执行时公正配合和参与的积极性不高。”“此外，决策缺乏详细周密的调查论证，部分决策没有专家学者的咨询，有时甚至不经法律审核、不按法定程序，重复决策、草率决策、失误决策时有发生。”[6]重大决策公开咨询、倾听人民意见的渠道不畅通，有时政府的意见能够左右专家学者的意见，使得政府决策不能真正体现人民的利益。

2．政府决策缺乏有效的监督和问责机制。我国虽设有一些专门的监督机构，但其权力不足，效力不够，不能充分发挥监督机构的作用。社会监督的渠道不够畅通，群众监督缺乏体制保障；政府信息不够公开；信访渠道不够畅通，这些都使群众的监督权无法充分实现。同时，我国对政府决策失误的责任追究机制还不健全，问责制度缺乏专门化与体制化。尽管中央已经制定了关于党政领导干部的问责机制，但是终身问责机制未真正建立起来，对于决策失误的控制程度较低。

（三）行政立法方面的问题

1．在行政立法中存在着“官本位”的思想。“政府作为‘管理者’、‘父母官’，公众作为‘被管理者’、‘子民’的观念根深蒂固，并反映在行政立法中。”[7]某些行政机关把立法作为为自身谋求利益的工具，不顾人民的意志和利益。

2．行政立法质量不高。随着我国市场经济的发展，对于法律的需求量不断攀升，为应对其需求，政府加快立法的速度，出现了片面追求速度而忽略质量的倾向。以高速度制定出来的法律法规大多缺乏科学性、合理性和可操作性，起不到其应有的效用。

3．行政立法在程序上公开透明不足，缺少民众的参与，监督不到位。“现行行政立法大多不向人民群众公开所要予以规范的内容，群众对内容既不知情，又不能参与制定程序表达自己的意见，大多是由行政机关自己说了算，确立的制度反映民意不够。”[8]这样立法难以集中全民智慧，会直接影响法律法规的现实性、可行性和科学性，而且使某些法规和规章缺乏公众认同的社会基础和心理保证，法的效力目标也难以达到。

（四）行政执法上的问题

1．行政执法体制不健全。行政执法机关的设置较混乱。“既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。这导致了政企不分、政事不分、政社不分的现象。”[9]行政执法机关职能不清楚，责任不明晰，相互缺乏沟通与协调，执法不作为、乱作为现象突出。

2．行政执法人员素质有待提高。不少行政执法人员文化程度不高，而且缺少系统的专业培训，“缺乏必要的业务知识和法律知识，对违法事件定性不准，处理不当，以罚代刑，越权处罚，甚至执法犯法。”[10]还有些执法人员责任意识和服务意识薄弱，工作随意性大。

3．行政执法监督机制不完善。由于缺少对行政执法主体的有效监督与制约，行政执法主体收受贿赂、以权谋私、权钱交易等腐败行为严重，这极大地危害了广大人民的利益。

三、法治政府的构建路径

(一)明确政府职责与权限，加快转变政府职能

针对法治政府建设中职能交叉、设置混乱的现象，应坚决贯彻十八届四中全会的精神，科学调整政府机构，合理划分部门职能，坚决杜绝不作为和乱作为的现象，对于其失职行为加大惩罚力度。各级政府要明确职责，克服“越位、缺位、错位”的现象，真正做到“法定职责必须为，法无授权不可为。”这一点体现在政府与市场方面，政府要合理划分与市场各要素之间的关系，减少对市场的直接干预，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府要扮演好市场“守夜人”的角色，为市场经济的正常运行提供公正、合理的环境。

（二）依法推进决策的科学化、民主化、法治化

为保证决策的民主化和科学化，应该坚持民主集中制的原则，广泛吸收各方面专家、社会组织合理的意见和建议，重大决策集体讨论决定，以减少决策的随意性和主观性。同时，决策的过程和程序应当对外公开，使广大人民充分行使其监督权，保证决策透明，减少决策失误。

行政决策法治化是建设法治政府的基本要求，行政决策制定的正确与否直接关系到国家权力能否得到正确行使、人民权利能否得到真正维护，因此，行政机关内部重大决策必须得到合法性审查。行政决策的法治化要求行政权力和责任必须高度统一，这就必须按照《决定》指出的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”“终身”意味着，如果乱用决策权导致决策出错或危害了广大人民的利益，不论经过了多长时间，不论是否还担任职务，也不论身在何地，都会依法做出惩罚，让其承担决策失误所带来的后果。

（三）加强对行政权力的监督和问责

1．强化对行政权力的制约和监督。“除了我们通常讲的人大监督、民主监督、司法监督等，《决定》还指出要加强对政府内部权力的监督。对政府内部机构权力分工，通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用，实现权力之间的相互制约。”“《决定》通过对权力的适当分离，来形成相互制约的内部监督机制。”[11]我国对政府内部权力的监督主要设立了行政监察部门的监督和审计部门的监督。对于这些专门监督机构，应保证其依法独立行使监督权，以更好地发挥监督的效用。

2．推行政务公开，以方便广大人民群众依法行使监督权利。《决定》指出，坚持以公开为常态，不公开为例外的原则，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。政府推行全方位的信息公开既揭示了政府要建设“阳光政府”的实际行动，又为广大人民行使监督权提供了便利。

3．建立行政责任制。法治政府是有责任的政府，各行政机关及其工作人员须对自己的行为负责。无论是行政决策、行政立法还是行政执法中，各行政工作人员“权力与责任是相适应的，避免有权无责、有责无权、权小责大、权大责小等不良现象。”[12]建立行政责任制，是实施依法行政、建设法治政府的重要措施。

（四）加强行政机关工作人员队伍建设，提高依法行政的能力

《决定》指出：“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”法律的实施需要具备高素质的执法者。要加大公务员录用考试法律知识的测查力度。在公务员考试内容中，法律知识应当不少于相关考试内容比重的百分之二十。凡新从事行政执法、政府法制等工作的人员，须参加由政府法制部门组织的法律知识考试，合格后方可从事相关工作。通过实行这一制度，保证行政人员具备较高的业务素质。同时，加强对行政工作人员的学习培训，使其更多的了解与自己的职位相关的法律、法规和规章，更好地按法律办事，做到依法行政。

强化行政人员依法行政的观念，提高其政治素质。全面推进依法行政，需要牢固的思想基础，而这又在很大程度上有赖于各级领导干部和工作人员法律意识的增强。因此，必须加大宣传教育力度，全面提高各级领导干部和行政机关工作人员的法律知识水平和依法行政能力。要认真学习掌握担任领导工作所必需的法律、法规的基本内容，达到自觉运用法律手段管理经济、文化和社会事务的目的；对行政执法人员进行有针对性、经常性的法律知识更新学习培训。加强对行政工作人员的思想政治教育，是提高其政治觉悟，促使其自觉树立为人民服务的意识、依法行政的意识，提高行政人员依法办事的能力的基础。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,2014-10-29.

[2]于卫雁.由十八届三中全会法治思想解读法治政府建设[J].知识经济,2014(5).

[3][4][5][6]陈洪波.法治政府建设理论与实务[M].湖北人民出版社,2010.25.24.24.109-110.

[7][8]陈永刚.我国法治政府建设存在的问题及对策[J].企业导报,2011(2).

[9]朱晓燕.构建我国法治政府的途径分析[D].西安科技大学,2009.

[10][12]常桂祥.法治政治论[M].山东大学出版社,2007.357.365.

[11]王敬波.解读四中全会决定:“依法行政”十大亮点[EB/OL].新华网,2014-10-29.