边疆民族地区基本公共服务均等化问题研究——以云南省德宏州芒市为例

陈 辞

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

一、芒市城乡基本公共服务均等化评价

由于受政府财力、能力和市场发育程度等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目都全面实施均等化，而是需要在均等化推进过程中区分出轻重缓急，确立行动的优先顺序。［1］西方发达国家基本公共服务的范围主要涵盖:教育、就业、医疗、养老、住房等几个方面。国内诸多学者也主要围绕这几个方面展开相关研究，结合德宏州芒市的实际情况，本文将“十三五”芒市基本公共服务的范围限定在基础设施和义务教育、医疗卫生和社会保障等四个方面并进行相关研究，构建信度和效度较高的评价指标体系。

（一） 芒市城乡基本公共服务均等化的评价内容与评价标准

依据本文对城乡基本公共服务内涵和范围的界定，我们将从基础设施、基础教育、医疗卫生和社会保障四个方面对芒市城乡基本公共服务均等化的现状进行指标值测量。本文采用城乡同一指标的实际值做比的方式，对芒市2014 年城乡基本公共服务均等化程度进行测算。

本文的指标测量结果值都以百分数表示。百分数越高，说明该项指标城乡差异越小；越低，说明该项指标的城乡差异越大。

（二） 芒市城乡基本公共服务均等化评价指标体系的构建

1.指标的选取原则。指标数值的可获得性和科学性原则，指标数值的代表性和全面性原则和相关性与可靠性原则。

2.指标选取的方法。采取专家咨询法、理论分析法与频度统计法对芒市基本公共服务均等化的相关评价指标进行甄选。

3.指标体系的构建。在运用以上原则和方法的基础上，从城乡基础设施、基础教育、医疗卫生、社会保障4 个方面进行指标体系的构建，同时，各指标及其权重的确定采用的是层次分析法。

（三） 芒市城乡基本公共服务均等化评价

1.基础设施。从测算的指标数值看，该项指标数值为50%，表示芒市城乡基础设施均等化水平很低。究其原因，第一，长期以来，芒市的城市交通发展较快且固定资产投资水平维持较快速度增长，而农村的基础设施底子薄，基础差，提升困难。第二，城市运营性公路旅客周转量“十二五”以来快速增长，但农村的公路旅客周转量增长缓慢。第三，城市已解决居民饮水安全问题，但农村还有很多居民饮不到安全用水。第四，芒市农村的信息基础设施较落后。为此，政府要加大对农村公共建设的投资，切实优先把安全饮水、交通、通信等与农村居民利益密切相关的民生问题解决好。

2.基础教育。从评价结果看，其指标数值为78%，相对于基础设施服务和医疗卫生服务，芒市城乡基础教育服务均等化水平相对较高。因为从2006 年芒市全面推行免费义务教育工作以来，农村生均预算内教育事业费支出与生均预算内公用经费支出逐年增加，与城市相比，支出差距逐年缩小，城乡间义务教育财政投入的协调性明显增强。由此可见，农村地区的教育经费支出增长迅猛。从每个专任教师负担的学生数与生均校舍建筑面积两项指标看，城市和农村基础教育的均等化程度从量上看似乎已不低，但教学设施与教学质量上的差距依然比较明显。

3.医疗卫生服务均等化程度评价。从评价结果看，其指标数值为60%，相对于社会保障和基础教育服务，芒市城乡医疗卫生服务均等化水平要低一些，和芒市公共服务均等化的整体水平来比，低了十六个百分点。虽然新型农村合作医疗制度国家已推行了很多年，政府投入农村的医疗卫生经费增长也相对较快，但是，大多数医疗卫生机构、医疗技术较好的卫生技术人员和一些先进的医疗设备，仍然集中在城市，城乡之间的医疗卫生条件差异仍然明显。因此，为了提髙城乡医疗卫生服务均等化水平，政府要从两个方面入手：第一，对农村医疗卫生经费的投入要进一步加大力度。第二，加快推进医疗卫生体制改革，逐步引导更多的优质医疗卫生资源向基层流动。

4.社会保障服务。从评价结果看，其指标数值为86%，说明芒市城乡社会保障服务均等化水平相对最高。城乡社会保障服务水平的协调发展，得益于新型农民养老保险制度和新型农村合作医疗制度的建立健全。“十二五”以来，芒市在全市范围内全力推进新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。新型社保制度的建立与整合，大大降低了城乡社会保障水平的差距。本文主要从养老保险覆盖率、基本医疗保险覆盖率的角度来评价芒市城乡基本公共服务均等化的程度，得出城乡社会保障服务均等化水平相对较高的结论，但这并不能代表芒市城乡社会保障福利水平的真实状况。让农村居民与城镇职工的养老医疗制度衔接起来，着力提高农村居民的人均社会保障经费，缩小城乡间福利水平差距，这是政府未来社会保障服务工作的努力方向。

二、芒市城乡基本公共服务均等化面临的问题

1.现行的某些体制机制阻碍基本公共服务均等化的实现。自实施社会主义新农村发展战略以来，芒市公共服务均等化建设取得了显著的成效。但一个地方政府不可能改变当前全国上下追求对口的行政体制及按部门条条分割的格局。在部门设置上，芒市的行政架构只能跟国家及云南省的行政架构大体一致，所以，其基本公共服务均等化，只能依靠市政府对目前已有行政部门的职能进行微调来推进。因此，部门分割的痕迹明显。某些基本公共服务，即使偶尔通过某种临时性的协调机制，暂时解决了相互摩擦甚至相互分割的问题，但还远未真正融为一体，从而实质依然表征为依靠外力而非内生动力来推动工作的体制现象。还有些基本公共服务，虽然已通过细分或重新归并主管部门的职能，取得了一定的进展，但要促使同质类公共服务的有机融合，客观上难度仍然较大，如公共卫生与医疗保障等。

2.基本公共服务的供给主体单一。跟全国一样，当前芒市公共服务的供给主体主要为政府，但从长期来看，为了实现城乡基本公共服务均等化，必须有较为发达的各种社会组织和志愿者服务，同时，还必须充分发挥市场机制的作用。芒市在重塑公共服务机制方面已经进行了积极的探索，但取得的成效较为有限。第一，各类社会组织，如私人医疗机构、私立教育机构还非常不发达，丰富的社会资源没有得到充分利用。第二，市场机制的作用还远未发挥出来，城乡居民的公共服务需求满足的程度较低，更不用说让基本公共服务实现均等化。

3.公共资源的配置存在缺陷。客观地讲，芒市公共服务的资源配置效率不太高。究其原因，公共资源的政府投入，很难做到费随事转和费随人转。

在公共福利资源方面：政府的拨款往往只投向公立福利机构，而对民办福利机构则缺乏具体的资助，从而影响了社会力量兴办福利事业的主动性和积极性。［2］

在教育资源配置方面：随着经济社会的发展，特别是随着国家“一带一路”和瑞丽沿边重点开发开放试验区战略的推进，芒市的流动人口规模越来越大且呈现居住相对集中的趋势，为使自己的子女接受更优质的教育，许多父母将自己的子女带进城市，因此，需要入学的适龄儿童相对较多。结果，致使当地学校的负担急剧增加，原有的教育平衡被打破，造成现有的教育资源设施不能满足需求。这些都是由于教育经费不能做到费随人转而带来的压力。

在基本财力配置方面：乡镇政府不仅承担着发展地方经济的压力，而且，还要面向本地居民提供基本公共服务。经济发展水平与财力水平不同的乡镇，很难真正实现基本公共服务均等化。因为公共服务的供给资源并非完全来自市财政，部分还需要基层政府自己创收解决。

4.部分特殊人群的公共服务需求得不到满足。芒市在老年人服务、残疾人服务、妇女服务、青少年儿童服务等社会事业领域发展滞后。这种现状与人口老龄化快速到来和残疾人、妇女、青少年儿童不断增长的公共服务需求相矛盾，也无法弥补因家庭结构日益小型化和家庭服务功能持续弱化带来的服务需求满足缺口。这种具有福利色彩的社会事业发展滞后，越来越影响城乡居民生活质量的持续改善。由此可见，针对老残妇幼等弱势群体的公共服务，还没有引起足够的重视。如何满足这些群体持续上升的公共服务需求，将对芒市未来的发展构成重大挑战。

三、芒市城乡基本公共服务均等化的重点和任务

（一） 基本公共教育均等化

重点巩固提高九年义务教育，对于家庭经济困难的学生，要形成以政府为主导、多种方式并举的资助政策，同时，要逐步提高中小学教育的信息化水平，建立健全基本公共教育服务体系。第一，加快普及学前教育，加快推进学前教育第二个三年行动计划实施。提升普通高中教育，大力推进职业教育的发展，形成和芒市未来经济社会发展相适应的职业教育体系，同时，针对特殊受教育群体，要逐步满足他们对教育的需求。第二，统筹规划全市中小学及职业学校的布局，逐步完善全市义务教育学校的标准化建设，把城乡义务教育阶段各学校硬件的差异进一步缩小。第三，根据芒市农村的实际，在加强农村中小学寄宿制学校建设的同时，要保留必要的村小学和教学点。公共教育资源重点向农村、边远、贫困、少数民族聚居区倾斜，实行市域内城乡中小学教师编制和工资待遇基本一致标准并适度向农村倾斜。第四，大力发展民族教育，创新民族地区教育教学方式，培育特色学校，广泛开展民族团结教育。

（二） 社会保障水平均等化

第一，完善保险体系，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。第二，完善养老服务体系。加快发展养老服务产业，初步形成以居家为基础、社区为依据、机构为支撑的养老服务体系。第三，完善保障体系。积极探索被征地农民的社会保障制度，逐步完善城乡居民大病保险制度；搞好保障性住房运营管理，利用国家加大棚户区改造的有利时机，加大保障性安居工程建设力度，采取多种方式使保障性住房的供给和中低收入家庭对保障性住房的需求相匹配，建立健全基本住房保障制度；不断完善救助体系、困难帮扶、法律援助机制。逐步建立价格补贴机制，确保低收入群众生活水平不因物价上涨而降低。

（三） 基本医疗卫生均等化

公共卫生和基本医疗保障具有公益性质，应强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生保健制度。到2020 年，基本建立与全面建成小康社会相适应的基本医疗卫生服务体系，全面提高医疗卫生服务水平，缩小城乡之间、不同人群之间享有卫生服务水平的差距，提高卫生服务的公平性和可及性，进一步提高城乡居民健康水平。主要健康指标达到国家要求，基本实现医疗卫生事业和经济社会的协调发展。

1.公共卫生服务。将国家基本公共卫生服务项目扎实落到实处，并根据国家要求，逐年提高基本公共卫生项目人均补助标准。大力宣传健康教育、科学就医和合理用药；在条件较好的城镇，要定期开展针对流动人口的基本公共卫生服务，特别要针对重点人群开展公共卫生均等化服务，如农村老人、留守儿童和妇女；加大对全市适龄儿童的免疫规划疫苗接种，到2020 年，适龄儿童的免疫规划疫苗接种率达到95%以上；持续加强市疾病预防控制中心、妇幼保健、市急救中心和食品安全监测等机构建设。

2.医疗服务。第一，制定并逐步完善芒市“十三五”卫生专项规划，以“大病不出市”、“小病不出乡镇卫生院”、“充分发挥村卫生所的基础性作用”为原则，加快建立分级诊疗、双向转诊和全科医生首诊制度。第二，深入推动基层公立医院综合改革。逐步完善各乡镇卫生院的编制管理、补偿机制、人事分配机制，积极推动市内逐步形成多元化办医格局。特别要充分利用芒市的民族医药资源，统筹利用中西医卫生资源，加强民族医疗服务机构能力建设，提高综合医院和专科医院中西医结合的服务能力。［3］第三，全面落实政府财政补偿、专项补助、一般诊疗费、公共卫生经费等保障政策；继续加大力度，支持村卫生所、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设。

3.完善基本药品制度和基层运行机制。第一，市级各医院、各乡镇卫生院要巩固完善基本药物制度，同时，针对农村的村卫生室，逐步实施完善基本药物制度，对政府实施的各项补助要及时足额到位。第二，稳定乡村医生队伍。目前，由于芒市各乡镇卫生院的基本设施不足，为此，一是各乡镇要把一定任务的基本公共卫生服务项目下达给村卫生所，同时配套落实相应的项目经费。二是逐步将符合条件的村卫生所纳入新农合定点，全面实施一般诊疗费政策。三是做好乡村医生的培养和培训工作，特别是要落实偏远、艰苦地区乡村医生的补助，逐步提高乡村医生的养老保障水平。第三，加强卫生信息化建设。要加快乡村一体化卫生信息管理系统建设，逐步实现村卫生所诊疗、公共卫生管理、绩效考核和新农合门诊统筹即时结报。同时，要鼓励民营医疗机构进入并纳入居民健康信息系统。要不断优化各级医院的信息系统，以电子病历系统为核心，逐步提升医院的管理水平。

4.规范基本公共卫生服务项目管理制度。第一，加强对慢性病和芒市地方病患者的管理，稳步提高对“三高”疾病和风湿类风湿慢性病的管理率。第二，要定期开展针对老年人、儿童、妇女的健康管理服务。第三，逐步推进将一些基本公共卫生服务项目下沉到乡镇和村卫生室，如预防接种、孕产妇保健、儿童保健等。

5.探索建立城乡一体化的人口计生服务系统。要逐步加大人口服务基础设施的建设力度，不断完善市、乡镇（街道、农场） 和村三级人口服务网络，全面落实国家计划生育政策，实现同一对象在不同地区同等享有优质免费的技术服务，并逐步覆盖市域内的流动人口。

（四） 基础设施服务均等化

第一，加快推进农村道路基础设施建设，努力推进建制村到建制村以及建制村到自然村的路面硬化。第二，围绕建设社会主义核心价值体系和满足城乡居民精神文化需求，坚持文化体育的公益性、基本性、均等性、便利性，建立健全公共文化服务体系，整合公共文化资源，扩大公共文化产品的供给，提高公共文化服务水平，推进全民健身公共服务体系建设。第三，加快推进水利基础设施建设。进一步夯实芒市农田水利基础设施，加大病险水库除险加固工程建设。加强水源地保护和人畜饮水工程建设。对水源涵养地实施生态效益补偿，继续实施植树造林、退耕还林工程，强化对水源地的管理。第四，高度重视农村人畜饮水安全问题。紧紧抓住中央加大人饮安全建设资金投入的契机，加快农村人畜饮水安全工程建设步伐，加大民生水利工程建设力度，到2020 年，确保全市农村人畜饮水安全。第五，加快推进信息基础设施服务。完善市域信息平台、电子政务网络平台、电子商务综合平台和社会事业公共信息服务平台建设，积极建设“数字城管”、“应急联动”等公共信息服务平台，推进公共服务网络化。实施信息网络“村村通”工程。第六，要以政府的公共财政投入为主，以保障农村基础设施建设投入资金的稳定来源。但在市场经济比较发达，经济状况较好的地方，可探索新的融资方式。

四、芒市加快推进城乡基本公共服务均等化的对策

（一） 创新公共服务均等化的体制机制

要着眼于体制机制创新，逐步理顺城乡公共服务均等化的体制机制，转变公共服务职能，增加基本公共服务供给，提高公共服务质量和效率，加快推进芒市城乡基本公共服务均等化。

1.创新竞争机制。芒市在推进基本公共服务均等化的过程中，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时，通过引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断。这样，既可以降低成本，又可以强化政府服务的意识，增强政府的基本公共服务能力。当然，义务教育、社会保障、公共安全等必须由政府提供，其他一些竞争性、经营性或自然垄断的项目，可以尝试引入竞争机制来优化资源配置，如通过承包、合同出租、竞标竞争方式。既可降低公共财政的压力，又可改进政府管理和服务方式，提高公共服务的效率。

2.创新考核机制。在过去较长一段时期，芒市各级政府的考核机制和全国一样，重定性而轻定量考核、重经济指标而轻社会全面发展指标、重组织考核而轻群众评议等。这种考核方式难免在一定程度上流于形式。因此，芒市应深入推进考核机制改革，逐步建立科学的绩效管理评估制度。这种评估制度的具体内容由政绩指标体系、方法体系、责任机制、监督机制、结果兑现机制等组成。

3.创新责任机制。市场经济对政府权力是有一定要求的，这种要求的体现是权责一致。服务型政府有权必有责、滥权必问责、侵权必赔偿、违法要追究。［4］所以，芒市要将政府的管理和服务结果同奖惩挂起钩来，以不断强化政府履行提供基本公共服务的职责，从而回应和满足社会和公民对基本公共服务的基本需求。对不履行和不作为的实行政治上、法律上、行政上和道德上的责任追究。

4.创新民众参与机制。作为一种加强公共服务的外部推动力，民众参与是较好的方式。当前，由于社会多变和存在信息不对称，从而导致决策或政策出现偏差时而发生。通过广泛的公众参与，可以减少政府行为的各种流弊和私欲，及时校正出现的偏差。第一，通过加强听证、协商谈判、民意调查、民众参与决策等机制建设，不断增强民众的影响力，以达到不断推动政府提高公共服务水平和公共服务质量。第二，要大力培育非政府组织并进行有效管理，以进一步扩大社会参与，有效提高社会的自我管理能力和社会的自组织程度。

（二） 拓宽融资渠道，增强公共财政的保障能力

1.积极探索PPP 模式。当前，芒市各级政府财力不足，是制约基本公共服务均等化的一个重要因素。从当前的政策指向看，充分激发社会资本的作用，以弥补政府投入的不足，PPP 是比较看好的一种融资模式，有利于促进社会资本参与基本公共服务，一方面可以降低地方政府的债务压力，另一方面，可增加地方政府资金的来源渠道，为公共服务的供给形成一种可持续的资金投入机制。具体来说，对于一些投资规模较大、市场化程度较高的大型基础设施，可采取授予特许经营权的方式，通过PPP 引导社会资本的参与。如城乡供水、医疗、体育等领域。

2.积极配合完善转移支付制度。积极配合中央、省和州财政转移支付制度改革，整合专项转移支付，扩大对芒市均衡性转移支付的规模，逐步以全面的因素分析法取代现行的基数法。

3.明晰市政府和各乡政府的事权和支出责任。进一步明晰市政府和各乡镇政府在基本公共服务供给的主体责任，特别是乡镇政府应当把为农民提供基本而有保障的服务作为自己的主要职责。

（三） 建立完善多渠道的居民基本公共服务利益诉求机制

推进基本公共服务均等化，第一，是不断提高基本公共服务的供给量和覆盖面，不断缩小不同地域、不同群体的差距。第二，要建立、完善、拓宽居民对基本公共服务需求的表达机制、参与机制，特别是要关注基本公共服务水平较低的农村、特殊群体、特殊行业的基本公共服务需求。要通过各种形式，如问卷调查、访谈和民生热线等，切实了解居民对基本公共服务的真实需求和迫切需求。在此基础上，掌握居民的集体偏好，构建网络化结构的基本公共服务利益表达机制，不断扩大各种有效供给。

（四） 增强对特殊人群的公共服务能力

政府在逐步增强对特殊人群提供公共服务能力的同时，要充分发挥NGO 或社会公益性组织的作用，比如，在弱势群体的照顾和保护等较为特殊的领域，通过一些NGO 或社会公益性组织的倡导进行募捐，募捐的资金可以较好地实现这些特殊领域的公共服务供给，从而确保芒市在推进基本公共服务均等化进程中的相对公平。

（五） 建立完善多渠道的基本公共服务保障机制

1.加强领导，健全改革组织体制。要推进芒市公共服务均等化，一个跨部门、跨乡镇、跨领域的改革领导机构是必须的，用以统筹推进全市的相关工作：第一，成立市“城乡公共服务均等化”工作领导小组，由主要领导担任组长，成员单位由市各有关部门组成。各乡镇（街道） 政府要加强对“公共服务均等化”工作的领导和执行，成立领导机构，做好组织协调工作。第二，芒市公共服务均等化是一项系统工程，涉及全市经济社会各个领域，目标任务的顺利实施，需要各部门形成合力，积极配合，要扎实做好每个阶段的工作，加强协调，及时沟通。各级行政部门要在市领导小组的领导下，加强与各部门的沟通协调，强化部门配合，促进政府主导、多部门合作、全社会参与的合作机制的建立。

2.规范基本公共服务项目资金的配套政策。第一，规范基本公共服务项目资金配套政策出台程序，将市、乡镇（街道办事处） 配套的总体负担控制在可承受的范围之内。第二，积极争取在进行专款专项支付时，可根据人均财政收入、人均财政支出等指标，充分考虑民族自治地方财政承受能力弱的事实，酌情减免配套经费的种类、比例要求，切实减轻芒市的负担，更好地发挥转移支付在芒市发展中的诱导和推动作用。

（六） 促进基本公共服务资源的均衡配置

1.创新载体，提高效率。要充分利用建设“智慧芒市”的机遇，以现代信息技术为载体，把芒市基本公共服务均等化建立在“智慧芒市”信息服务平台基础上，以达到整合全市乃至全州的公共资源，逐步提高资源的配置效率。

2.加快公共服务要素流转，促进资源共享。第一，加快推进全市的教育、医疗卫生、基础设施、文化体育等公共服务资源自由流转，缩小城乡间、区域间社会事业资源的差距。第二，引导教师、医护人员等人力资本在城乡、县区间定期交流，并把交流作为绩效考核、职务升迁考察的重要内容。

［1］陈昌盛.基本公共服务均等化：中国行动路线图［N］.上海证券报，2007-12-21。

［2］郑功成.城乡基本公共服务均等化的成都经验［J］.三农中国，2011（03）。

［3］国家基本公共服务体系“十二五”规划［R］，2012-05.

［4］许家荣.努力做优软环境，增强和谐发展力［J］.群众，2012（02）.