边疆民族地区农村党的基层组织建设问题探究——以云南省怒江州为例

姜富荣 杨发君 李 江

（中共怒江州委党校 科研办，云南 怒江 673100）

为加强和改进新形势下农村基层党建工作，进一步推进怒江州农村党的基层组织建设，不断总结农村基层党建工作的新经验和新做法，查找农村基层党建工作中存在的问题，探索促进基层党建工作科学化发展的新路径。中共怒江州委党校课题组深入基层一线，就怒江州农村基层党组织建设工作进行了专题调研。

一、怒江州农村党的基层组织建设取得的重大进展

中共怒江州委根据党中央和省委全面推进党的建设新的伟大工程的总体部署，结合州情特点，推进了全州农村党的基层组织建设。目前，全州共有55 个党委、5 个派出工委、136 个党组、107 个党总支部（其中：建制村党总支64 个）、1184 个党支部（其中：建制村党支部387 个）。截至2014 年12月，全州共有党员29287 名。其中，妇女5924 名，占20.23%；少数民族26023 名，占88.86%。

（一） 实施“云岭先锋”工程，大力加强党的基层组织建设

第一，怒江州委紧紧围绕中心任务，结合边疆民族地区农村党的基层组织建设特点，按照基层党组织“五好”、“五带头”的总体目标，把584 名素质高、致富能力强的党员培养成村“两委”班子、村组干部，帮助1206 名农村党员培养成致富能手，带领农民群众共同致富。第二，广泛开展了无职党员设岗定责等活动，设置党员责任岗、责任区437 个，进一步强化了党员的自律意识和责任意识。第三，全州先后投入820 多万元，基本完成了村级组织活动阵地建设任务。

（二） 开展“保持共产党员先进性教育”活动，巩固党的执政基础

怒江州委在保持共产党员先进性教育活动中，紧紧围绕社会主义新农村建设这个主题，重点抓住涉及群众切身利益的问题，着力解决群众关心的热点难点问题。如上学、就医、饮水、行路、增收等问题，整合各方资源，带领群众脱贫致富，群众得到了实惠，感受到了教育活动带来的实际效果，进一步密切了党群干群关系。

（三） 开展“边疆党建长廊建设”工程，筑牢边疆钢铁长城

1.农村党的基层组织得到加强。全州268 个村（社区） 党组织都配齐了书记，其中，有170 个村党支部书记和村委员会主任实现了“一肩挑”，并且配备了副书记。党员队伍不断壮大，基层党组织创造力、凝聚力不断增强。涌现出了老窝乡中元村等一批先进基层党组织。

2.强化了党员意识。怒江州委通过推行无职党员设岗定责，增强了党员的服务意识和责任意识，提高了广大党员践行党的宗旨、热情为民服务的自觉性。全州共举办8 期村“两委”班子学习培训班，村支部书记、村委会主任及村干部参加了培训，培训人员1031 人，进一步增强了村“两委”班子和党员干部主动发挥作用和自我约束意识。

3.巩固了村级组织阵地。怒江州委加大村级组织阵地建设，创造性地提出了“十二有四通”村级标准化阵地建设目标，先后投入1670 多万元（其中，省544 万元，州县1126 万元），每年纳入地方财政预算50 万元，新建18 个村委会，完成村级标准化阵地建设39 个，基本完成49 个，逐步消除村委会无办公室状况，建成村级活动室152 个，解决村级医疗室197 个，建成通村级公路90 条，村级组织阵地有了很大改善。

4.基层党组织的战斗堡垒和党员队伍模范作用得到进一步发挥。第一，通过狠抓“三级联创”、“三个培养”、“素质教育”、“农村困难党员关爱”等活动，怒江州“五个好”乡镇党委达到20 个，占乡镇总数的69%；“五个好”村党支部达到了187 个，占村党支部的73%。第二，通过开展“党员责任区”、“党员示范岗”、“服务承诺制”活动亮身份；建立“党员服务队”、“为民服务站”亮身份；深入联系点开展扶贫结对子亮身份，全州各级党组织和广大共产党员充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用，哪里有险情，哪里就有共产党员，在抢险救灾中，做到党员身份亮出来，关键时刻站出来，生死关头豁出来，奋战在抢险救灾第一线，为党旗增辉添彩。

5.信教党员“转化”工作取得明显成效。怒江州各级党组织通过分析党员信教原因，根据不同特点，采取不同措施，着力解决党员参与宗教活动问题。第一，通过个别走访谈话等形式，对信教党员进行耐心的思想政治教育工作，帮助他们提高认识，走出思想误区。第二，在政治上、生活上关心和爱护信教党员，使其认识到党组织并没有抛弃他们，促其回心转意；通过对贫困老党员开展结对帮扶、困难补助等关爱行动；采取“一对一”的结对联系方式，对信教党员进行帮教，促其彻底脱离参与宗教活动。通过采取多种措施，坚持正面教育，全州200 多名参与宗教活动的党员基本转化，取得较好的效果。

（四） 积极开展“跨越发展先锋”活动，扎实推进创先争优活动

第一，以深入学习实践科学发展观为主题，按照“推动科学发展，构建和谐怒江，维护边疆安宁，服务人民群众，加强基层组织”的要求，以实现“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”为目标，全州建立了党委统一负责、党政齐抓共管、组织宣传部门牵头抓、相关部门积极参与、基层党组织全面落实的领导机制，并层层成立相关工作机构，坚持高标准严要求推进创先争优活动。第二，以围绕中心开展活动、服务群众深化活动、加强基层推进活动、培育典型引领活动、领导带头带动活动、强化宣传推动活动。第三，通过开展“党员亮身份”、“党员先锋岗”、“公开承诺”和“结对帮扶困难职工”等活动，各级基层党组织和广大党员创先进、争优秀、做表率，使全州创先争优活动贴近实际、有声有色、富有成效，广大群众切身感受到创先争优活动带来的实惠，促进了全州经济发展、社会和谐、民族团结。

二、怒江州农村党的基层组织建设的主要经验

（一） 切实加强组织领导，不断健全基层党建责任机制

近年来，怒江州各级党组织始终把基层党建工作放在影响改革发展稳定大局的高度来抓，始终突出各级党委在推动基层党建工作中的主体责任，积极发挥各级组织部门在基层党建工作中的抓总负责作用，建立健全了党委统一领导、部门齐抓共管、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局。同时，坚持把基层党建作为“一把手”工程，深入实行了党建工作目标管理责任制度，层层签订责任书，做到年中有检查，年终有考核。

（二） 加强基层队伍建设，不断增强基层党组织活力

怒江州各级党委高度重视对基层干部队伍的培养和管理。第一，全州29 个乡镇按规定配备了副科级组织委员，通过第五届村“两委”换届选举工作，进一步依法配强了270 个村（社区） “两委”和监督委员会班子成员，特别是基层党组织书记，基层党组织带头人“双带”能力不断增强。第二，各级党委先后从州县直机关单位选派了315 名新农村建设指导员驻村开展为民服务，并从责任心强、党建工作经验丰富的党员指导员中任命了141 名常务书记，他们在服务农村改革发展稳定大局中都发挥了积极作用，得到了基层干部群众的普遍欢迎和肯定。

（三） 为无职党员设岗定责，充分发挥党员的先锋示范作用

第一，县、乡（镇）、村分别成立了农村无职党员设岗定责工作领导小组，结合实际，制定出实施方案，明确了各乡镇党委书记是第一负责人，各村党总支书记为直接责任人，为此项工作提供组织保障。第二，发挥舆论宣传的作用。采取广播、电视、板报、标语、召开党员大会等多种形式，宣传农村无职党员的先进事迹、致富信息等，营造良好的舆论氛围。第三，科学地为无职党员设置岗位。以村总支为单位，明确岗位职责，激发无职党员的积极性。

（四） 调整优化基层党组织设置，增强党组织多的战斗堡垒作用

第一，怒江州各级党委严格执行上级党组织关于优化升格村级党组织设置的要求，按程序将符合条件的村级党支部升格为党总支，完善了下设党支部和党小组的设置，配齐了党支部书记和党小组长。第二，州县都相应成立了党工委，配备了党工委书记，对加强非公有制经济组织和社会组织中的党组织建设作了积极有益的探索，进一步优化了农村专业协会和专业合作社中的党组织设置，各领域各行业党员队伍不断壮大。第三，各县结合党的群众路线教育实践活动，开展了软弱涣散基层党组织的专项整治活动，增强了基层党组织的战斗力、凝聚力和向心力。

（五） 严格党员发展和教育管理，加强党的先进性纯洁性建设

第一，各级党委严格按照控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求，严格发展程序和纪律要求关，实行党员编码管理，从严规范入党材料，重点从基层一线发展党员。2014 年，全州共发展党员1048 人，比上年减少37.84%。新发展的党员中，35 岁及以下党员占57.8%，大专及以上学历的占21.9%。第二，各级党委积极探索党员能进能出机制，对不合格党员进行处置。第三，各级党组织健全完善党员教育培训和网格化管理制度，利用入党积极分子培训、三会一课、领导干部送学下基层、三下乡活动、党员远程教育等多种形式，加强党员的管理和教育培训，不断提高党员高的思想政治素质和科学文化素质。

（六） 抓好经费保障工作，提高基层干部的工作积极性

近年来，各县都积极拓宽经费筹集渠道，建立健全基层干部激励保障机制和绩效考核机制，加大投入力度，并将其纳入各级财政预算，按要求足额落实了村级工作经费和基层干部岗位补贴以及党员教育培训经费。例如，泸水县按每个村（社区） 每年6.5 万元、每个党总支下设党支部每年1000 元，福贡县按每个村每年4 万元和每个社区每年5 万元、每个党总支下设党支部每年1200 元，贡山县按每个村（社区） 每年5 万元、每个党总支下设党支部每年3000 元。四县都按规定落实了社区干部“五险”政策，都能按照有关离任村干部补助标准，落实了所有离任村干部待遇，极大地提高了基层干部的工作积极性。

（七） 严肃党内政治生活，推进基层民主建设

全州基层党组织都把党员思想政治建设放在突出位置，认真学习、遵守、执行和维护党章，严格“三会一课”制度，坚持民主集中制原则，认真贯彻落实“四议两公开”、“三重一大”等重要决策制度，严格落实《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，严守党的政治纪律、组织纪律和财经纪律，做到廉洁从政，为民服务。如贡山县捧当乡党委坚持把每月11 日作为“党员主题活动日”，组织基层党组织和广大党员集中学习活动，严肃党内政治生活。

（八） 创新丰富服务载体，推进基层服务型党组织建设

全州广大基层党组织和党员干部不断创新工作思路、拓展工作方法，健全完善联系服务群众制度，立足农村产业发展、农民增收致富、社会和谐稳定，深入基层、深入群众，服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。如泸水县称杆乡党委政府坚持加强乡级为民服务中心建设，不断拓宽政务服务功能，利用星期五老百姓到乡里赶集人数较多的实际，组织全乡11 个行政村和各站所干部职工集中到为民服务中心办公，推行“一站式”为民便民服务，简化为民服务程序，方便群众办事，受到了广大群众的欢迎和肯定。

（九） 有效整合各方资源，发展壮大村级集体经济

近年来，各级党委政府不断整合整乡推进项目，加大对发展壮大村级集体经济的扶持力度，广大基层党组织充分结合各自优势，不断拓宽工作思路，制定完善发展规划，在壮大集体经济方面作了一些积极的有效的试点和探索，取得了初步成效。比如，福贡县、贡山县把“红色股份”注入草果产业，福贡县布拉底村就整合村集体300 亩土地，结合产业发展项目，种植了10000 株草果，增收发展前景广阔。一些村（社区） 采取依靠出租房屋、种植中草药等发展壮大村级集体经济，值得广大基层党组织推广和借鉴。

（十） 加强法律法规的宣传培训，巩固安定团结局面

怒江州从信教群众多的实际出发，提出了“党的方针政策、法律法规进教堂，宗教知识进党校”的党建工作新理念，引导宗教在维护边疆稳定中发挥积极作用。第一，在双休日和信教群众集中活动的日子，各级党组织经常深入到矛盾集中、热点难点问题较多的村寨教堂，开展矛盾纠纷调解、法律法规宣传工作。第二，科技、农业、林业、畜牧兽医等单位派出技术骨干到教堂讲解科普知识，推广良种良法，培训中草药种植和畜禽养殖技术。目前已培训300 多场次，培训信教群众12000 多人，切实促进群众致富增收。第三，充分发挥党校的阵地作用，利用党校的各类培训，促使干部职工掌握党的宗教政策，熟悉全州宗教发展规律和活动情况，便于在宗教活动较突出的农村开展好各项工作。

三、怒江州农村党的基层组织建设面临的困难

（一） 脱贫攻坚任务艰巨，带领群众发展致富的能力有待提高

怒江州98%以上的面积都是高山峡谷，坡度在25°以上的耕地占总耕地面积的76%。可耕地面积少，有4 万多人因存在安全隐患急需搬迁。全州四县均为国家级扶贫重点扶持县，农民人均纯收入低于2300 元的贫困人口有17.33 万人，占农村总人口的41.63%，被云南省政府确定为云南扶贫攻坚的“上甘岭”。怒江州的贫困是整体性、民族性、素质性的贫困，脱贫任务十分艰巨。第一，怒江州大多数农村集体经济薄弱，缺少支撑发展的资金。第二，农村基层党组织带领群众发展生产、共同致富的能力不强，难以发挥先锋模范作用。基层干部虽然有带领群众发展生产、脱贫致富的良好愿望，但由于年龄老化，文化程度低，观念陈旧，能力弱，自己都没有能力致富，更不可能带领群众发展经济、脱贫致富。第三，交通通讯不便，信息闭塞，缺乏技术和人才，受条件的制约，各方面的工作较难开展

（二） 民族宗教问题面临严峻挑战，渗透与反渗透具有长期性

怒江州国境线长449.5 公里，全州4 个县中有3 个县、17 个乡（镇）、67 个村委会、494 个村民小组地处边境。自上世纪八十年代以来，有21 个境外非政府组织在怒江进行活动，还有14 个境外广播电台用傈僳、独龙、怒、藏等民族语言，对怒江进行24 小时广播。怒江州信教群众多，境外宗教组织利用给钱给物、捐款捐资、宣传教唆等手段与党组织争夺阵地和群众的现象突出，严重影响党的执政基础和群众基础，严重损害党群干群关系。例如，福贡县全县共有教堂360 个，教堂比党员活动场所多6 倍，信教群众比农村党员多14 倍，教牧人员比基层党务工作者多6 倍。宗教在一定程度上消弱了该县基层党组织的群众基础，干扰了基层民主化进程，特别是党员发展难、老党员多等问题，严重地影响了党员作用的发挥。近年来，随着境外形势的变化，毒品通道北移，怒江州正处在渗透与反渗透、颠覆与反颠覆、争夺与反争夺的前沿阵地。

（三） 村级党组织的战斗堡垒作用发挥不明显

第一，大多数村级党组织班子成员及其他村级干部年龄普遍偏大，受教育程度和学历偏低，只有高中初中及以下学历，科学文化素质偏低，参与学习教育培训机会少，懂党建工作的党务工作干部和会经营发展的人才普遍较少。第二，有些基层党组织党内组织生活不严肃，民主集中制和“四议两公开”等制度坚持不充分，对流动党员和外出务工党员管理手段少。第三，党员学习教育方式单一、时间不保障，效果难保证。第四，有些基层党组织不能及时回应群众诉求，漠视群众利益。在林权制度改革、矿产资源开发、征地拆迁补偿、惠农政策和资金分配等领域，存在损害群众利益的现象，村级党组织战斗力、凝聚力和向心力有待增强。

（四） 基层党组织阵地建设任重道远

怒江州地理环境特殊，阵地建设成本远远高于其他地区，加之受滞后经济条件的制约，州、县财政困难，党建工作经费不足，基层组织阵地建设任务十分艰巨。按照州委“十二有四通”阵地标准化建设要求，全州256 个村委会中还有15 个村无办公用房，94 个村无活动室，126 个村无球场，52 个村无医疗点，108 个村无食堂，96 个村无厕所，94个村无电教设备，27 个村不通公路，31 个村不通水，34 个村不通电。由于硬件设施匮乏、工作环境和条件落后、村级集体经济空壳情况严重，党组织活动经费得不到保障，导致村级基层组织不能正常发挥应有作用。

（五） 村级活动经费投入和村干部待遇保障严重不足

近年来，各级党委政府加大了财政投入力度，各县都按要求落实了村级活动经费和村级干部待遇，但与发达地区相比，全州的党建经费和干部待遇投入方面依然严重不足，如村级工作经费每年只有3 万元到6.5 万元不等，分摊到每个月，就只有每月2500 元到5500 元不等，根本无法满足正常的组织党员开会、学习、教育培训需要，特别是下设党支部和党小组活动经费少之又少。村（社区） 干部特别是行政村干部月补贴只有1300 多元、监督委员会主任只有650 元，不到机关单位干部和外出务工人员正常工资待遇的一半，“三委”委员、党小组长、村民小组长的待遇补贴就更低，每人每月不足100 元，同他们所做的贡献不相称，严重影响其工作积极性。

四、加强怒江州农村党的基层组织建设的对策

（一） 以创新的精神加强农村党的基层组织建设

第一，不断解放思想，树立市场经济的思维方式。目前，农村出现了新的经济组织，党组织要坚持实事求是、与时俱进、不断创新，加强对新经济组织的领导，使其更好的服务广大群众，增加农民收入、推进新农村建设。第二，从实际出发，不断创新工作方式和方法，提高农村党的基层组织领导群众发展生产的意识和能力、发展党内民主和基层民主的意识和能力、处理复杂问题和人民内部矛盾、协调基层社会组织的意识和能力。第三，创新党组织设置形式，加强制度建设，解决基层党组织生活弱化的问题。实践证明，越是贫困落后的地区，群众越是处于弱势，对组织和领导的依赖程度越强，不管发生什么事情，他们首先想到的是寻求组织和领导的帮助。群众说：“一个村富不富，关键看是不是有个好支部”。有一个好的领导班子，能够帮助群众解决很多实际问题，能够领导本地区发展经济和其它事业。

（二） 提高农村基层党组织的凝聚力和战斗力

第一，按照好干部标准，加强基层党组织带头人队伍建设，加大村级干部培养选拔力度，把那些有群众基础、能长期在基层干事、“双带”能力强的优秀党员，充实到基层党组织书记岗位上。第二，推进选聘高校毕业生到农村任职工作，鼓励转业退伍军人到乡、村工作，从农村中培养优秀青年入党，加强农村党员队伍建设；及时调整软弱涣散的农村基层党组织班子。第三，加强对基层党组织书记的管理、监督和考核，及时调整那些不胜任的基层党组织书记。第四，扎实开展学习型党组织建设，充分利用州委组织部以及党校、行政学校的远程教育资源，抓好基层干部的教育培训，进一步提高基层党组织书记的能力和素质。

（三） 建立和健全农村基层党员干部激励机制

第一，加强农村基层党建各项工作领域的创新，更多地满足党员干部在创业致富、民主政治参与、精神愉悦、社会生活等方面的需求。第二，完善农村党员干部的激励保障机制。要注重建立和完善农村党员干部的政治经济待遇保证机制，保证党员干部的基本权利。采取帮扶和对优秀的党员干部进行激励的办法，提高党员干部的经济待遇。对工作成绩突出的进行相应的经济奖励，以此来激励党员干部的积极性。第三，探索建立村干部进入乡镇公务员队伍的有效途径，激发基层干部的政治荣誉感和工作使命感，使广大的农村基层干部觉得自己的工作得到了党组织和人民群众的承认，以此最大限度地激发农村党员干部的工作积极性。

（四） 强化村级活动场所建设，加大村（社区）经费保障力度

第一，必须切实加强农村基层阵地建设力度，加大党建经费投入，从最基础、最根本上解决农村基层党组织阵地硬件建设，改善办公条件和活动场所，使农村基层党组织的战斗堡垒作用得到进一步的发挥。第二，切实加大村（社区） 经费保障的力度。按照“一定三有”的目标和上级组织部门的要求，建立健全村级党组织和村干部激励保障机制，足额落实好村级党组织工作经费和干部待遇，争取村（社区） 干部岗位补贴逐步达到每人每月2000元以上。第三，进一步建立健全村（社区） 干部参加基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险等制度，逐年把村级干部“五险”纳入县级财政保障。目前重点是要争取实现村（社区） 干部“五险”纳入财政保障。

（五） 着力创建基层服务型党组织，强化为民服务体系建设

第一，认真贯彻落实好《云南省加强基层服务型党组织建设的实施意见》，继续深化《中共怒江州委关于创建基层服务型党组织的意见（试行）》，推动基层党组织把工作重心转到“五个服务”上来，使服务成为鲜明主题，在服务中更好地发挥基层党组织的领导核心作用。第二，建立工作机制，提高服务效率。按照来人有接待、求助必受理的要求，不断健全工作机制，制定工作流程和服务站工作人员行为规范，严格实行首问责任制、限时办结制和责任追究制，改进工作作风，强化服务意识，提高办事效率。第三，转变服务方式，密切干群众关系。积极探索服务群众的新方式方法，依托服务中心（站），形成以村流动服务为主，乡镇坐班为铺的“全程代理”服务模式，实现被动服务、等待服务向主动服务、上门服务的转变。第四，认真落实《怒江州服务型党组织综合平台项目建设规划（2014—2016 年）》，在全州建成广泛覆盖“县、乡、村、组”四级网络的服务型党组织综合平台，解决联系服务群众“最后一公里”的问题。