贵州省水利精准扶贫探索与实践

2015-08-15李银钧刘真羽

中国水利 2015年23期

李银钧，刘真羽

（贵州省水利厅，550002，贵阳）

一、贵州扶贫开发工作及水资源概况

贵州是一个多民族交汇融合的山区内陆省份和革命老区，是长江和珠江上游重要的生态屏障，是全国石漠化面积最大、等级最齐、程度最深、危害最重的省份。按照国家扶贫标准2 300元（2010年价）测算，2014年全省有农村贫困人口623万人，贫困发生率18%，占全国总数的8.9%，比全国平均高10.8个百分点，是全国除西藏、甘肃、新疆之外，贫困发生率最高的省份。贵州省88个县市区中，国家扶贫开发工作重点县50个，省定扶贫开发任务县33个，占全省总数的94%；有934个贫困乡9 000个贫困村。在国家确定的“11+3”个集中连片特困地区中，涉及贵州省的有武陵山区（16 个县）、乌蒙山区（10 个县）、滇桂黔石漠化区（44个县）3个片区70个县，覆盖全省85.3%的面积、91.2%的贫困人口、90.6%的贫困乡镇、92.1%的贫困村、82.5%的民族乡镇。

贵州水资源相对丰沛，中小河流众多，多年平均水资源量为1 062亿m3，人均水资源占有量 2 800 m3，高于全国平均水平。年内径流分配极不均匀，丰水期水量占全年总水量的75%～80%，区域分布不平衡。山高水低，水资源的开发利用难度大，全省水资源开发利用率仅为9.6%，远远低于全国平均水平。全省以灌溉、工业和生活供水为主的水库库容46.59亿m3，占全省水库总库容的10%，且多为小型水库，骨干水源工程少，水资源调配能力弱，工程性缺水严重，城乡供水体系不完善，供水保障程度低。农村人口居住分散，解决饮水安全的难度较大。农业灌溉保障程度不高，全省有效灌溉面积 2 144万亩（1亩=1/15 hm2，下同），占全省耕地总面积的31%。

二、水利扶贫工作历程

1.“八七”扶贫攻坚计划阶段

1987—2000年，水利扶贫的目标要求是：人均建成半亩稳产高产农田，户均建成一亩经济林木，基本解决农村饮水困难，消灭无电县，力争90%以上的贫困乡镇用上电。

2.第一个扶贫纲要阶段

2001—2010年，水利扶贫的指导思想是以改善贫困地区群众基本生产和生活条件为根本出发点，以解决农村饮水、建设基本农田、发展节水灌溉面积、解决农村缺电、提高抗灾减灾能力、改善生态环境为重点。在中央颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》后，贵州省水利厅组织编制了《贵州省2001—2010年水利扶贫规划》，规划范围为50个国家级扶贫开发重点县，规划内容包括乡镇和农村供水、农田灌溉等，“十五”期间估算投资102.81亿元，“十一五”期间估算投资108.97亿元。

3.新阶段扶贫

2011年起，扶贫的重点是片区扶贫，扶贫的主要目标是加快贫困地区水利改革发展，提高水利服务与保障能力。贵州省水利厅组织编制了《贵州省水利扶贫规划（2011—2020年）》，规划范围为武陵山区、乌蒙山区和滇桂黔石漠化区中贵州省范围内的70个县（市、区），以及非集中连片区外的1个国家扶贫开发工作重点县，共71个县（市、区），规划现状水平年是2010年，规划水平年是2020年。规划包括了农村饮水安全、防洪抗旱减灾、农田水利、水资源开发利用与保护等7个方面，规划总投资2 595亿元，其中“十二五”期间1 275亿元。

2006年，水利部在贵州省铜仁地区开展贫困地区社会主义新农村建设水利扶贫试点，与贵州省人民政府共同建立了部省联席会议制度，分“十一五”“十二五”两个阶段编制了《贵州省铜仁地区社会主义新农村建设水利扶贫规划报告》并推动实施。

2008年，水利部将毕节地区作为水利重点扶持对口支援联系点；同年8月水利部和贵州省人民政府共同签订了《水利部贵州省人民政府共同推进毕节试验区水利重点扶持对口支援工作合作备忘录》；编制了“十二五”时期《毕节地区水利重点扶持对口支援实施规划报告》并推动实施。

2011年，水利部和国家林业局负责滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚工作，启动了片区扶贫，并将贵州省册亨、望谟两县列入全国13个定点扶贫县，就定点扶贫工作编制了水利专项扶贫规划，建立了帮扶、联系工作机制。

按照全省的统一部署，贵州省水利厅先后对口开展了3个县的定点扶贫工作，分别是：1986—2010年，毕节市（原毕节地区）纳雍县；2009年到目前，毕节市威宁县；2010年到目前，黔东南州丹寨县。

三、“十二五”水利扶贫工作成效

1.三大集中连片地区

一是城乡供水保障能力大幅度提升。建成了“十一五”开工的正安石峰等11座中型水库，黔中水利枢纽一期工程（大型水库）成功下闸蓄水；2011年以来新开工建设了夹岩水利枢纽等126座骨干水源工程，其中大型水库2座、中型水库51座、小型水库73座，建成后可新增供水能力26.65亿m3，可解决贫困地区207.49万农村人口饮水和315.06万亩耕地灌溉用水问题，开工项目数是“十一五”期间全省新开工项目数的7.4倍。

二是农村饮水安全得到根本保障。采取地表水与地下水开发利用相结合的方式，统筹解决群众的饮水安全问题。2011—2015年，累计解决了贫困地区1 327.7万农村人口及学校师生的饮水安全问题，实现了贫困地区人人有干净水喝的目标。

三是农田水利基础设施进一步完善。通过实施盘江等大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县建设、规模化节水灌溉增效示范等项目，进一步完善了田间灌溉设施，新增和恢复了部分耕地灌溉面积，有效提高了农田水灌溉利用系数。2011年以来，望谟、册亨县等67个县（市）分批次被纳入了全国小型农田水利重点县，其中习水县、思南县等31个县还实施了第二轮小型农田水利重点县建设。

四是人民生命财产安全得到有效保护。通过实施中小河流治理、大江大河支流治理、病险水库除险加固、山洪灾害防治等工程措施和非工程措施，有效保护了重点城镇、居民区及重点耕地的防洪安全。2011年以来，对贵定县独木河、赤水市习水河等382个中小河流河段进行了治理，对威宁杨湾桥等822座病险水库进行了除险加固。

五是生态环境保护得到进一步加强。通过实施水土流失治理、农村水电工程建设，有效提高森林覆盖率，保护森林资源，遏制水土流失，改善人居环境。2011年以来在黔西、威宁等18个县实施了坡耕地水土流失综合治理，在望谟、册亨等11个县实施农业综合开发水土流失治理工程，在荔波、兴义等 40个县（市）实施了水土流失重点治理工程，在丹寨、玉屏等 64个县（市）实施了小流域综合治理工程。共治理水土流失面积1 565 km2，新增小水电装机87万kW。

六是水利投入得到明显提高。2011年以来，共投入三大片区省级以上水利建设资金422.05亿元（其中中央269.58亿元，省级152.47亿元），是“十一五”期间全省中央和省级总投入的2.5倍。

2.水利部扶贫试点：铜仁市

2006年以来，共投入铜仁市省级以上水利建设资金77.4亿元（其中中央51.14亿元，省级26.26亿元）。10年来，新开工建设了松桃县盐井及玉屏县谢家桥等23座中小型水库工程，水库总库容2.48亿m3，建成了石阡花山等2座中型水库，新增水库总库容0.3亿m3；新增解决303.47万农村人口的饮水安全问题；农村人口人均有效灌溉面积从0.35亩提高到0.65亩，人均旱涝保收面积从0.24亩提高到0.51亩；治理了75个重点中小河流河段，综合治理长度186.17 km，同时实施山洪灾害防治、病险水库治理等一批防洪减灾项目，减少了受洪、旱、涝灾害影响人口183.8万人；治理水土流失面积490.93 km2；新增水电装机30.68万 kW,解决了7 201户2.81万人代燃料用电；保护森林面积7.24万亩，巩固退耕还林成果2.01万亩。

3.水利部重点扶持地区：毕节市

2008年以来，共投入毕节市省级以上水利建设资金60.62亿元（其中中央40.83亿元，省级19.79亿元）。新开工建设了夹岩水利枢纽及威宁小米等19座大中小型水库工程，水库总库容达14.58亿m3，在此期间建成了织金大新桥等7座中小型水库，新增水库总库容0.74亿m3；对54个重点中小河流河段进行了治理，综合治理长度137.67 km；对93座病险水库进行了除险加固；新增解决了482.66万农村人口的饮水安全问题；新增水电装机16.12万kW；治理水土流失面积2 223 km2；农村人口人均有效灌溉面积从0.24亩提高到0.37亩，旱涝保收面积从108.92万亩提高到112.49万亩。

4.水利部定点扶贫县：册亨、望谟

（1）册亨县

“十二五”时期共投入册亨县省级以上资金8.16亿元（其中中央4.2亿元，省级3.96亿元）。解决了14.13万农村人口及学校师生的饮水安全问题；支持新开工建设册亨水库等4座中小型水库；新建防洪堤14.92 km；治理水土流失面积16.93 km2；治理病险水库2座；新增恢复农田灌溉面积5.53万亩；新增水电装机8 500 kW。2014年，水利工程供水总量达3368.56万 m3，比 2010年增加 1 215.31万 m3；水资源利用率比2010年提高了1.94%；有效灌溉面积比2010年增加2.75万亩；全县地区生产总值比2010年增长145.4%，农民人均纯收入比2010年增长94.2%，贫困人口降到6.81万人，比2010年减少2.11万人。

（2）望谟县

“十二五”时期共投入省级以上资金8.97亿元（其中中央5.94亿元，省级3.03亿元）。解决了18.13万农村人口及学校师生的饮水安全问题；支持新开工建设纳坝水库等6座中小型水库；新建防洪堤38.17 km；治理水土流失面积23.86 km2；治理病险水库4座；新增恢复农田灌溉面积4.48万亩；新增水电装机1.26万kW。

四、主要做法

一是以政策为支撑，切实减轻贫困地区财政负担。在继续实施“十一五”期间取消贫困地区农村饮水安全工程县级配套、大型灌区续建配套与节水改造工程县级配套、小（1）型以上病险水库除险加固工程县级配套的同时，“十二五”期间又取消了贫困地区小型农田水利重点县项目市县配套；对50个贫困县在小型水库建设上实施差别化政策，对5个贫困县省级以上补助分别由60%提高到90%，其余县由60%提高到80%。

二是以规划为引领，优先保障贫困地区符合条件的项目纳入规划。按照规划先行和规划优先保障的原则，凡是贫困地区符合条件的项目，一律优先纳入各类专项或综合规划。如在编制2013—2015年中小河流治理规划时，三大片区共262个项目，占规划项目总数的85%；在编制《全国抗旱规划实施方案（2014—2016年）》时，三大片区共78个项目，占规划项目总数的96%。

三是以项目为载体，有针对性地解决贫困地区经济社会发展对水的需求。“十二五”期间，贵州省水利厅结合100个现代高效农业示范园区、100个示范小城镇、100个产业园区建设需求，立足于在脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效，坚持因地因贫困施策，做到对症下药、精准扶贫。先后在贫困地区实施了农村饮水安全工程、骨干水源工程、病险水库除险加固、中小河流治理、山洪灾害治理、水土流失治理及小型农田水利等许多扶贫效益良好的水利工程，有力地改善了贫困地区水利基础设施条件。如在赫章县大马槽小流域水土保持综合治理工程中，借鉴世行项目参与式设计理念，结合当地产业发展战略规划、地域特色和农户意愿，投资50万元引导资金进行茶叶种植，带动民间资本累计投入1 050万元，已建成投产茶叶基地650亩；村集体或农户通过土地入股、参与采茶，每年创收104万元，人均创收8 000余元，帮助42户贫困人口脱贫致富。

四是以资金作保障，统筹解决贫困地区项目建设投入问题。积极争取中央支持，2011年以来年均获得中央水利投资68亿元，投资总额排名全国前列。分级搭建水利投融资平台，创新引入多元化投资主体，积极与各在黔银行开展合作，通过经营性融资、开展保险债券计划直接融资、银行贷款、设立产业基金等方式筹集水利建设资金。截至目前，全省已累计成立水利投融资公司51家，签订合同金额381.62亿元，已提款199.72亿元。颁布实施了《贵州省地方水利建设基金筹集和使用管理办法实施细则》，延长水利建设基金征收年限到2020年，拓宽了基金征收范围，明确了征收标准，规定了使用方向。发行地方政府债券用于水利建设，缓解财政投入困难，2014和2015年发行26.56亿元地方政府债券用于水利建设。

五、关于推进水利精准扶贫的思考

1.开展需求精准调查

一是调查贫困地区的生活用水情况。摸清用水问题是否有保障，是否通自来水，水量是否满足需求，水质是否合格，是否良性运行管护。

二是调查贫困地区生产用水情况。包括农业灌溉用水的管道、渠系是否完善，水量是否满足要求，计量、节水设施是否建立完善，工业等其他行业的供水量是否满足要求。

三是调查贫困地区水旱灾害情况。包括是否存在病险水库、水闸，是否存在城镇、村庄、农田防洪隐患。

四是调查贫困地区水资源保护情况。包括水土流失情况，水环境、水生态情况。

2.编制精准规划

根据需求，本着缺什么补什么的原则，按照必须与可能的原则精准编制各类专项规划。规划中充分考虑项目的层次性和实施的时序性。建议重点编制4类规划：

一是饮水安全工程建设规划。水源尽量考虑骨干水源工程，供水方式尽量考虑集中供水，以城镇管网向村组延伸为主，推行社会化管理方式，提高保障率。优先解决基本生活用水问题，再解决水量不达标、供水保证率不高的问题。

二是水资源综合配置与建设规划。根据经济社会发展和产业布局情况，以大中小骨干水源工程、引提调工程为重点，以农田水利基础设施建设为抓手，建设水源、供水管网、渠系工程，解决最后一公里问题。

三是水害灾害方面的规划。编制新一轮病险水库水闸除险加固规划、中小河流治理规划、山洪灾害防治规划。

四是水资源保护规划。编制水土流失治理及水环境综合整治规划。

3.制定精准扶持政策

建议在规划编制时，将贫困地区必须、急需开展的饮水安全、水源工程、病险水库治理、中小河流治理等项目纳入相关专项规划，并明确标识，确保规划项目数达到总项目数的80%以上。专项规划中有扶贫方面的专章。

在项目实施过程中，建议制定2项政策。一是集中投入政策。“十三五”时期集中各类水利建设资金，精准投向贫困地区，集中用于人饮、骨干水源、农田水利基础设施及防洪等项目，并确保年度投入比例占年度总投入的80%。二是差别化投入政策。在农村饮水安全投入方面，继续实行中央投入为主、地方投入为辅的政策，对现有的农村饮水工程进行巩固提升；提高骨干水源工程中央投入比例，将大型水库中央补助由50%提高到70%，对片区县的中型水库中央补助由50%提高到75%，取消补助上限，其余由省级承担，对片区县的小型水库中央补助50%。在病险水库治理方面，片区县由中央负责，非片区县由地方负责。在农田水利投入方面，建议将小型农田水利重点县补助标准提高到每年3 000万元。