水资源相关贫困与水利扶贫的战略选择

陆益龙

（中国人民大学社会与人口学院，100872，北京）

全面建成小康社会是 “十三五”规划要实现的基本发展目标，实现中华民族的第一个百年目标，消除贫困是必要条件。贫困群体的存在，具有发展的短板效应。只有让社会中的贫困人群摆脱贫困，共同致富，才能真正达到全面建成小康社会的目标。

一、贫困与水资源

贫困是一种社会问题，表现为经济生产和社会生活处于非常困难和窘迫的状况之中。对贫困问题有不同的理解，对贫困的标准或贫困线的界定也有差异。世界银行将贫困线定为人均每天的支出水平低于1.25美元，2015年将这一标准提高到1.9美元。中国在2011年将农村贫困线提高到农民年人均纯收入2 300元，低于这一水平即为贫困人口。按照这一标准，2014年，中国仍有7 000多万贫困人口。由此看来，全面建成小康社会仍将面临艰巨的扶贫和脱贫任务。

产生贫困的原因来自多方面，根源也有多种，有自然因素，也有经济、政治、社会与文化等方面的因素，而且各种因素通常并非孤立地发挥作用，而可能是多种因素共同影响。

从生计资本构成论角度看，贫困人群的生计资本中，通常存在自然资本匮乏问题，即贫困人群所拥有的自然资源一般都比较贫瘠。因此，从这个意义上说，自然条件的恶劣、自然资源的匮乏通常在贫困问题的产生中起着非常重要的作用。

水资源相关贫困不等同于水贫困，水贫困“是指自然界中缺少可供使用的水，或者人们缺少获得水的能力或权利”。而水资源相关贫困是指贫困产生的原因与水资源问题相关。目前我国大量的农村贫困人群属于由水资源问题致贫的。他们要么生活在严重缺水的岩漠化、荒漠化地区，要么处在水土流失严重、易受洪涝灾害侵袭的贫瘠山区，或是受到水资源污染问题困扰地区，还有部分水库移民群体，由于移民安置问题而出现的贫困现象。总之，水资源相关贫困是贫困问题的重要构成，从水资源管理角度来认识贫困问题和推进反贫困与扶贫战略具有重要意义。

就问题的形成机制而言，水资源相关贫困大体可分为三大类：一是自然资源禀赋造成的贫困，也就是贫困人群的产生与他们所生存的自然生态环境密切相关，如在易旱易涝地区，人们遭受自然灾害的频率较高，因灾致贫人口会随之增多。二是水资源不均衡配置造成的贫困，如在一些河流流域上游或下游地区，由于发展经济受到一定程度的制约，由此而可能产生一定的贫困人群。三是水资源不当使用造成的贫困。较为突出的问题有水污染和地下水超采导致贫困人群的产生，水污染和地下水水位下降带来的土地荒漠化，由于生产和生活的自然环境发生恶化，从而使得受影响区域的部分农村人口陷入贫困境地。

就我国国情而言，贫困人群主要分布在农村地区，其中很多区域存在水资源问题，从这个意义上说水资源相关贫困仍是较为突出的。因此，水利扶贫依然任重道远。

二、水利扶贫的现状与问题

水利扶贫是指由水资源主管机关或水利部门主导的，主要运用水利资源和水利手段来推进帮助贫困人群脱贫的扶贫方式。从近年我国水利扶贫的经验来看，水利扶贫工作的重点主要包括：①实施国家重点水利工程建设，惠民生，促进扶贫减困。水利部门在一些重点贫困地区推进农村饮水安全工程建设，解决了这些地区生活用水困难问题。此外，在一些贫困山区投资建设水库电站工程，对推动当地经济发展和生活条件的改善发挥了重要作用。②加大对贫困地区防灾减灾项目的投入。通过防灾减灾项目建设，提升农村贫困地区的防洪抗旱能力，预防和减少了农村贫困的发生。③加强农田水利建设。在推进新农村建设过程中，各级水利部门加大了农田水利建设力度，特别是对重点贫困地区，国家加大了农田水利建设的投入，使农村贫困地区的农业生产脆弱性得以缓解。④开展定点扶贫和对口支援。水利部主要联系三峡地区的重点贫困县，开展了定点扶贫和对口支援工作。通过水库移民后期扶持项目，预防和消除因水库移民而产生的贫困。

概括起来，我国水利扶贫在推进片区联系、定点扶贫和对口支援工作，以及推进扶贫攻坚规划的实施和水利行业其他扶贫工作等方面，已经取得了有目共睹的成绩。作为部门性和行业性的扶贫，水利扶贫在全国总体扶贫和反贫困战略推进过程中，发挥了突出的作用。

与此同时，我们也需要看到并关注水利扶贫存在和面临的一些问题。

首先，部门扶贫与总体扶贫、行业目标与扶贫目标边界模糊问题。尽管从已有经验看，水利扶贫在国务院扶贫开发领导小组的协调下，能顺利实施和开展各项水利扶贫项目。水利部也在全国扶贫总体规划的框架下，制定了《全国水利扶贫规划》，在一定意义上明确了水利扶贫的目标和任务。然而，就扶贫的本质目标而言，水利扶贫的目标仍有待进一步明确，仍需要与行业目标作更清晰的区分界定。目前水利扶贫尚未明确要减少和消除多少贫困人口中的水资源相关贫困，每年需要减少或消除多少贫困，以及通过什么样方式和策略减少和消除这些贫困。

其次，水利扶贫对工程和项目的依赖问题。工程水利是我国水利或治水的一种传统理念，认为唯有通过水利工程，或只要通过水利工程建设，就能造福人民。然而，从发展的眼光看，工程水利存在着一定局限，发展水利事业实际还涉及人与水资源、自然与社会的关系问题，仅仅依赖水利工程，有时候并不一定能达到人类社会福利的最优状态。受工程水利理念的影响，水利扶贫也有对工程和项目实施的过于偏重或依赖。水利工程和项目建设对改善农村贫困地区的基础设施、农业生产和居民生活条件确实能够发挥一些积极有利的作用，但工程、项目建设一般具有普惠性，会让一些片区的民众从中受益。因此，水利工程和项目建设，可能在扶贫开发中发挥一定积极作用，但对于贫困人群来说，其扶贫作用或许还是有限的，因为工程项目难以精准、直接地让贫困人群受到特殊帮扶，因而也难以确保是否减少和消除了贫困。

再次，水利扶贫对象的范围局限和扶贫精准度偏低问题。从近年的水利扶贫情况来看，扶贫的重点在三峡地区，主要围绕水库移民的后期扶持和重点对口支援开展扶贫工作。虽然水利扶贫这一范围、对象的选择和定位具有特定历史意义，然而就全局性水利扶贫而言，如果将扶贫范围局限在单个地区，可能会漏掉其他地区的贫困人群，由此使得水利扶贫不能精确瞄准贫困人口中与水资源高度相关的贫困人群。现阶段我国的扶贫和反贫困已进入攻坚时期，需要从全局角度精准有效地减少和消除贫困，并预防贫困的再生产。因此，水利扶贫也需要从全局的高度，对全国范围内与水资源高度相关的贫困人群实施有效的扶贫帮困，以达到全面消除贫困和全面建成小康社会的总体目标。

此外，项目制下水利扶贫效率受限问题。总体来看，我国在扶贫开发方面存在着脱贫成本高、扶贫效率低的问题，较大程度上与项目制扶贫策略相关。在主要由政府主导的扶贫开发过程中，扶贫开发工作的开展和实施，通常以项目的形式推进实施。选择这样的推进策略，主要是为了使扶贫资金在财政支出和行政监管上更具合法性和可操作性。然而值得关注的是，已有的经验和一些研究表明，通过项目制提供公共物品，对提高公共物品的公益效率或社会福利效用存在较大局限。在项目实施过程中，项目委托、代理和具体执行与实施单位其实都是具有各自利益诉求的主体，他们在项目推进中追求各自利益的行为就会使得项目所设计的公益目标或公共利益大打折扣。而目前项目制的制度安排似乎还难以规避这样的制度漏洞。此外，项目制所设定的项目通常还具有专项性、单一性。贫困问题是一种复杂的自然、政治经济与社会问题，扶贫开发如果完全依靠专项的扶贫开发，或单一维度的扶贫，在实际工作中其社会效果、扶贫的效率不一定达到理想状态。扶贫的本质目标是消除贫困，尤其是要消除结构性的贫困，即要让社会中不存在由政治经济及社会文化等结构性因素导致的贫困线之下的贫困人群。

水利扶贫已经在我国扶贫开发中发挥了突出作用，在推进全面建成小康社会的关键期，水利扶贫还有更大的空间，还需发挥更大的作用。要达到目标，需要在现有基础上，推动水利扶贫创新，运用新的水利扶贫战略，提升水利扶贫的实际效率。

三、精准、综合与可持续的水利扶贫战略

《全国水利扶贫规划》已经对未来一段时间内我国水利扶贫进行了总体部署。新形势下，作为部门性、行业性扶贫的水利扶贫要为总体扶贫目标作出更大贡献，需要扶贫创新。在水利扶贫的战略选择上，需要与未来我国扶贫发展的总体趋势保持一致，推进精准、综合与可持续的水利扶贫战略。

第一，精准扶贫。从当前及未来扶贫发展的趋势看，要在2020年全面建成小康社会，意味着不应有绝对贫困人群，而现在还有7 000万左右的贫困人群，需要在5年内脱贫奔小康。所以，对未来5年的扶贫和反贫困工作，需要有合理的战略规划。

精准扶贫战略的优势在于扶贫措施和扶贫工作能够精准地、直接地面向贫困者，从而使得扶贫工作不会停留在泛泛的形式之上，而是能够解决具体的贫困问题，确保贫困者真正脱贫，由此达到减少乃至消除绝对贫困的目标。

对于“十三五”期间的水利扶贫来说，实施精准扶贫战略，首先需要建立起水资源相关贫困的 “瞄准机制”。一要瞄准水资源相关的贫困人群。即在7 000万贫困人口中，筛选或瞄准重点与水资源问题相关的贫困人群，确定他们的分布状况。二要瞄准贫困产生的关键因素。在锁定重点水资源相关贫困人群的分布和位置后，开展综合且深入的贫困问题研究，找到脱贫的关键“部位”，因地制宜、因人制宜采取有效的脱贫措施，达到真正消除贫困的目标。

实施精准的水利扶贫战略，具体来说就是将7 000万左右贫困人口中的水资源相关贫困人群用地理信息系统（GIS）进行精确地定位，并对相应的扶贫项目和扶贫措施及其扶贫效果加以动态监测，然后根据监测结果和评估，实施即时有效的跟进措施，以精准地使扶贫对象摆脱贫困，逐步向小康迈进。

第二，综合扶贫。综合扶贫战略是相对于单向度的扶贫开发和专项的项目扶贫而言的，贫困是复杂的社会问题，旨在解决贫困问题的扶贫工作应是综合性的，因为如果依赖于某项措施，依赖单一路径，或许无助于贫困问题从根本上解决，也不利于真正减少、消除和预防贫困。

水利扶贫实施综合性扶贫战略，主要在于扶贫途径和扶贫方式的创新，超越以往工程项目扶贫的传统理念，采取更加直接、有效的综合扶贫措施，以提高水利扶贫的效率。此外，综合性水利扶贫还要求扶贫工作的开展不受制于部门性和行业性服务，即不能完全依赖于水利工程建设和水利项目实施来推进扶贫，而是要真正地、直接地面向贫困者、贫困问题，只要是能帮助贫困者摆脱贫困、解决贫困问题的有效措施，都要拿来服务于扶贫事业。唯有这样，才能实现真正意义的扶贫目标。

第三，可持续扶贫。在项目制扶贫中，扶贫行动受制于项目期限。不论扶贫目标是否实现，随着项目的到期，相应的扶贫行动也会随之终止，而很少有后续的、跟踪的扶贫服务。由此也就构成了扶贫的不可持续性特征。扶贫是长期而艰巨的工作，要维持扶贫开发的成效，预防和避免返贫、新的贫困人群产生，需要坚持可持续性扶贫战略。

实施可持续的水利扶贫战略，就是要使瞄准贫困人群的扶贫计划、政策措施和扶贫行动具有持续性和后期跟踪服务的机制。在具体推进水利扶贫工作中，可以针对已瞄准的水资源相关贫困人群，采取包干制与责任制的扶贫方式。让锁定的水资源相关贫困人群的扶贫和脱贫任务与责任由某个机关或组织来包干承担，委托机关主要负责协调落实扶贫资金和扶贫效果的评估与监督。保障扶贫工作的可持续性，还需要有相应的政策或规则支撑，即要求扶贫承包者或扶贫工作者对扶贫对象有扶贫行动后续相关服务和维护，以此构建起扶贫工作的可持续机制。

精准、综合与可持续的扶贫战略，就是在推进扶贫进程中，将精准原则、综合性原则和可持续性原则统一起来，规避扶贫形式化、单一化和暂时性的问题，保障所开展的扶贫行动能够达到让贫困人群真正脱贫的目的，并能让扶贫服务和脱贫效果持续下去。推进精准、综合与可持续扶贫战略，水利扶贫工作需要建立起三种机制：瞄准机制、协调机制和持续机制。首先，水利扶贫要瞄准现有贫困人口中重点与水资源相关的贫困人群；其次，需要建立起在扶贫过程中协调多种扶贫力量、扶贫方式的机制，以综合多种资源和力量，达到扶贫效率的优化；最后，要建立能将扶贫行动和脱贫效果持续下去的机制，以保障扶贫的可持续性。