加强教育内部控制监督 完善中小学校治理结构

文/周军

治理结构是组织中各利益相关体，通过职责权限的配置和运行机制形成相互制衡关系，以保障组织的有效运行并实现其目标。建立现代学校治理结构，就是要形成有效的学校管理体制与良好的运行机制。管理体制方面，各中小学校要建成富有成效的决策机构、执行机构、监督机构、教职工代表大会的议事机构；运行机制方面，各中小学校要建立健全学校规章制度、规范学校事务活动的运行程序。

内部控制监督，是内部监督机构对组织内部控制设计和运行的有效性进行的审查和评价活动。教育内部控制监督的目的，是为了建立健全学校内部控制制度，并能有效执行，充分发挥内控所起的作用。对于学校决策层，可以借助内部控制监督的成果，更好地履行职责，防范风险，完善中小学校内部治理机制，促进学校健康有序发展。教育部关于做好《行政事业单位内部控制规范(试行)》实施工作的通知中指出：实施内部控制规范，是加强教育经费监管的重要举措，是完善教育行政事业单位内部治理结构、建立现代学校制度的必然要求。教育内部监督机构要加强对内部控制的监督，发挥内部控制的作用，完善学校内部治理结构。

一、教育内部控制监督与学校治理结构的关系

(一)教育内部控制监督与学校治理结构的目标是一致的

学校治理是通过学校职责、权限、利益的制衡，建立有效的激励与监督机制，保证各部门间正常与高效的运转，为学校发展增加价值；而教育内部控制监督对学校内部控制进行检查、监督、评价，是为了建立健全内部控制制度，让内部控制制度能有效执行，防范风险，其目标也是为学校增加价值。

(二)教育内部控制监督是学校治理的内在需求

内部控制与学校治理互为条件又有交叉之处。学校治理既是一个静态的组织机制，也是一个动态的不断趋向完善的过程，既需要自我的不断修正，也需要教育控制监督的监督、评价及建议。内部监督机构与监督人员根据自身的知识体系及工作实践，通过一定的监督技术与监督手段，能够识别与帮助纠正治理机构存在的风险与漏洞，改善治理结构。

(三)教育内部控制监督是学校治理机构健康有序发展的必要手段

内部监督机构可采取多种方式向学校管理层提供真实的内部控制信息，找出决策运行偏差，促进学校决策层做出科学决策，提升学校治理的功能。

二、对内部控制进行监督，评价学校治理结构的内容

(一)评价学校的治理环境

治理环境是学校文化建设与内部控制制度建设的基础，直接关系到学校治理的效率。教育内部监督通过评价学校治理组织与结构、评价学校风险管理政策、评价内部监督部门的活动等措施，以达到优化学校治理环境的目的。

(二)评价学校的治理过程

治理过程是支持治理环境的具体活动，内部控制监督参与学校治理的具体措施，如参与学校“三重一大”全过程、评价学校绩效工资政策与相关过程、评价学校岗位设置方案和评聘过程等。

(三)评价学校的治理程序

治理程序是关系到治理过程效率的重要步骤和实践，并以此来促进学校不断优化事务处理方式与流程，提高效率与效果。

三、教育内部控制监督对学校治理结构的推动作用

学校治理结构有两个特征：规则制衡与组织制衡。规则制衡包括制度制衡和程序制衡，即建立和完善内部控制制度，建立科学的运行程序实现对学校各事项的控制和制约。组织制衡，即建立决策、执行、监督的制衡机制，实现对学校各事项的控制和制约。

(一)加强内部控制监督，推动学校制度建设，规范运行程序

结合学校实际，运用内部控制测试程序，寻找内控薄弱点和失控点，在学校制度建设上关注学校章程与管理制度两个层面。

1.审查学校章程。学校章程是学校各项制度的母法，就学校办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题做出的全面规范，是一种自律性基本文件。

学校章程是制定学校其他制度的重要依据，与学校发展规划相适应。在监督时，一要关注是否制定了学校章程，没有学校章程，其他各项制度将是零散的，不规范的；二要关注内容是否全面，是否包括学校管理体制、财务与人事制度、章程修改程序等；三要关注制定程序的合法性，学校章程是学校全体教职员工智慧的结晶，其制定过程要咨询各方意见，并经教工代表大会通过；四要关注章程的修订，章程包括学校三至五年的发展规划，应根据国家政策的调增、社会环境的变化、学校的发展及时修订。

2.审查学校管理制度。学校常规管理是学校可持续性发展的保证，学校制定的各项管理制度应致力于解决管理中需注意的问题及坚持的原则。

对学校进行监督时，学校都能提供各种各样的制度，从表象上看是完整的，有序的，但从内容上看，可能是空洞的，缺少制定依据，或不具有可执行性。在对各项制度进行监督时，要了解制度制定的程序是否符合规定，制定的依据是否充分，与学校发展是否相适应，是否具有可执行性及执行的有效性。

3.帮助学校建立科学的运行程序来制约学校决策与事务活动。各项制度是否得到有效运行，有制度设计因素，也有其他客观因素。

(二)加强内部控制监督，推动学校形成科学民主的决策、监督管理机制，完善学校治理结构

1.健全校长负责制，完善民主决策机制，健全决策程序。对涉及学校发展规划、基本建设等重大事项的决策实行全面监督。一看是否实行集体决策。学校重大事项必须遵循集体决策原则，由领导班子集体讨论，学校应记录讨论议事过程；二看是否实行民主决策。学校重大事项讨论决议应向教职工公布，听取教职工意见；三看是否实行科学决策。对于专业性强的项目，还应听取专家意见，履行必要的审批手续，监督有关程序的执行情况。

2.完善决策执行与监督机制，规范办学行为。在学校内部形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构，保证管理与决策执行的规范、廉洁、高效。

随着国家科教兴国战略的实施，学校管理体制改革力度加大了，学校硬软件设施建设、学生资助、教师素质提升等多方面的投入不断增长。教育监督机构要加强内部控制监督，规范中小学校办学行为。

一是对学校校务公开进行监督。校务公开是学校民主管理的重要举措，是维护师生权益、调动教职工参与管理的重要举措。校务公开涉及面广，不仅包括国家一些政策的宣传，也包括学校重大决策、财务等方面的公示；校务公开的形式多样，可通过会议传达、学校公示栏和学校网站公示等。

二是监督教育法规落实情况，规范学校内部管理。杜绝学校乱收费行为；各项教育教学活动支出从公用经费中开支；将国家惠民政策落实到位；严格执行收支两条线；规范教师行为，不搞有偿家教、不组织学生统一征订教辅材料等。加强内部控制监督，促进学校严格遵守法律法规，形成依法办学、自我约束的发展机制。

三是学校要接受其他部门与学生家长的监督。学校要定期或不定期对学生家长开放活动、成立家长委员会、邀请家长参加食堂管理全过程。以内控监督推动学校民主监督机制的建设。

教育内部控制监督能较好的促进现代中小学校内部治理结构的健全和完善，但现阶段教育内部控制监督的理论研究相对于教育部门来说还比较滞后，单位领导层对其重视程度有待提高，但随着教育内部控制监督的发展，内部治理结构的内容将更加丰富。

[1]袁贵仁.中小学校管理评价[M].北京：人民教育出版社，2014,7.

[2]李骏修，沈国强.教育监督工作手册[M].上海：社会科学院出版社，2009，2.