农地使用权长久不变实践的后果探究——基于成都市的调查

（作者系海南师范大学马克思主义学院教授、博士生导师，海南省中国特色社会主义理论体系研究中心副秘书长）

从字面看，“农村土地使用权长久不变”与党的十七届三中全会决定“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的表述基本一致。但实质上，二者是有根本区别的：“充分而有保障的土地承包经营权”只限于具有集体成员资格的农民（丧失集体成员资格则丧失集体土地权利）和承包地（不包括宅基地）、有承包期限（自1998年开始实施的第二轮承包期为30年）、有用途限制（不能用于非农），“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”只是说家庭承包经营制度长久不变，并不意味着每个人的承包地长久不变；“农村土地使用权长久不变”是要将所有农村土地（包括承包地、宅基地、林地和未利用地）的使用权明确到个人并长久不变，农民集体在任何时候任何情况下都不能调整，是一种事实上的私有制，已经改变了农村土地由农民集体所有的性质①，与现行法律、社会主义的意识形态相违背。

成都实践表明，即使不从法理和意识形态的角度分析，仅仅从政策实施的后果来看，“农村土地使用权长久不变”也与保护农民权益背道而驰。

成都市农村土地使用权长久不变的政策于2010年开始实施，其标志是《关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》（成委发[2010]29号）的颁布，其配套文件有《关于当前农村产权制度改革深化确权工作中有关问题的处理意见》（成统筹领办[2011]36号）、《关于印发鼓励农民建立长久不变的产权关系相关参考文本的通知》（成统筹[2011]5号）。内容包括：土地承包经营权长久不变、集体经营性资产和农村未利用土地使用权股份量化到户后长久不变，不因人口的增减、户籍迁移、工作变动而调整承包地和股份；自留地、宅基地使用权长久不变，确权颁证后不再新批宅基地，新增人口可通过继承、赠与、转让等方式取得；土地征用、征收时，按照“占谁补谁”进行补偿，不再调整土地。

成都市实施农村土地使用权长久不变的政策，本意是为了更好地保护农民权益，政府也确实承担了测量、办证等政策实施过程中的全部成本。但是，相对于可以根据集体人口和集体土地变化实际调整承包地的农地集体所有制，农地使用权长久不变的制度（以下简称“长久不变”）并没有更好地保护真正的农民（即以农地为基本生活保障的农村人口，也就是具有农村集体成员资格的农民）特别是耕作者的权益，并对我国的农业发展和农村稳定产生了不利影响。

1.“长久不变”使农民集体所有的土地使用权被非集体成员分享，相应地缩小了集体成员享有使用权的农地面积。

在取消农业税并实行农业生产补贴和农民有权免费获得并无偿使用农村宅基地的情况下，承包经营权和宅基地使用权变成了一种只享受权利而不承担相应义务的净福利。这可看作是对农民不能享受城市居民所有的失业保障、养老保障、住房保障的一种补偿。农村土地集体所有的性质要求集体所有的土地使用权只能由集体成员分享，丧失集体成员资格②的人员应无权分享集体所有土地的承包经营权和宅基地使用权。这就保证了农民集体所有的土地权益只能由集体内的农民享有。但成都市的“长久不变”是以农村土地的第二轮承包为基础的。而农村土地的第二轮承包开始于1998年，当时农民负担沉重，一些没有远见的农民（他们往往是农村中的弱势）因为种地不赚钱而放弃了承包地，这些承包地在二轮承包时有相当规模挂在了村组干部名下，有的转到本人或家人户口在农村的乡镇干部名下③，还有个别农户因为卖掉了农村房屋而放弃了宅基地，购买这些房屋的人也因而有了农村宅基地。二轮承包的第3年即2000年，国家就开始农村税费改革，不仅取消了农业税、乡统筹及各种集资、提留，对农业进行补贴，而且逐渐取消了对农民进城务工和进城居住的限制。农村中的先富者（在二轮承包中承包地较多者占相当比例）和大学毕业生进入城镇就业（有的成为公务员）并享受了城市就业人员的社会保障，不再以农村土地为基本生活保障。这些已经享受城市就业人员社会保障的人口本应丧失集体成员资格，不能再分享农村土地权益，但由于“长久不变”以二轮承包为基础，他们仍可长久分享农村土地权益，收取承包地的租金，而成为城居地主。据测算，“长久不变”后，成都市至少有10%的农村耕地成为城市人口的永久财产④。成都市的农村耕地面积有600多万亩，每亩每年租金最高超过1000元，最低在200元以上，平均在500元左右。也就是说，成都市每年约有4亿元的承包地租金被城居地主占有，相当于每个真正依靠农村土地保障的成都农民（2010年大约有500万人）每年少了600元的土地收益。

随着城市化进程的加快和社会保障制度的健全，以后会有越来越多的农村人口进入城市就业并享受城市就业人员的社会保障制度。如果坚持农地集体所有制，农村土地权益就只能由依靠农村土地保障基本生活的农村人口享有，农村人口所享受权益的土地面积就会越来越大，但“长久不变”只能使越来越多的农村土地被城居地主拥有权益。城居地主的增多，会导致承包权和经营权的进一步分离。

2.“长久不变”使与农地为依托的惠农政策范围扩大到了拥有农地的市民，相应地降低了惠农政策对农民的扶持力度。

经农业部谷物及制品质量监督检验测试中心（哈尔滨）品质分析，2015—2017年湖北省区域试验两年多点品质测定结果为平均容重801.5 g／L，粗蛋白（干基）12.01%，湿面筋含量（以 14%水分计）24.3%，降落数值 306.5 s，吸水量 52.1 mL ／100 g，稳定时间3.6 min。

对农业进行补贴，是因为农业容易受自然灾害的影响，是弱势产业，且农业承担了粮食安全、环境保护等职能而带有公共物品的性质。农业补贴按理应该瞄准农业生产者（即耕作者）。但我国的农业补贴如种粮补贴、粮价补贴和成都市的耕地保护基金⑤、公益林保护补贴⑥，都是按承包面积补贴给承包者的。“长久不变”使得相当数量的农业补贴被不从事农业生产但拥有农地使用权的城居地主占有。如邛崃某镇干部陈某于2002年大学毕业后成为国家公务员、其妻也是公办老师、其子在读小学，夫妻都参加了社会保险、有住房公积金，并在城里居住，但在“长久不变”时仍将他家二轮承包的20亩耕地、80亩公益林和他家的将近1亩的老宅基地确权给了陈某。陈某每年除了可收取近万元的地租外，还能享受3000多元的农业补贴、7200元的耕地保护补贴、2400元的公益林保护补贴。据测算，成都市每年约有5亿元的惠农资金补贴给了城居地主，相当于每个成都农民每年少补贴了800元。而且随着惠农力度的加大，城市化的加速，本应补贴给农民的惠农资金会越来越多地补贴给城居地主。

3.“长久不变”会降低土地利用效率，增加耕地保护的困难，影响我国粮食安全。

城居地主不从事农业生产，也不太在意耕地的农业租金收入，因此不会投入资金和劳力改善自己所拥有耕地的生产条件，不仅会使自己所拥有的耕地质量下降，而且会妨碍周边的耕地改善生产条件，导致其生产能力下降。因为农村耕地在承包时大多是好坏、远近搭配，各个承包户的耕地都是相互交错的。

城居地主长久拥有农村宅基地使用权，即使永久不回农村居住，其房屋可能因长期无人居住而倒塌，也不会让他的农村宅基地变成耕地，而是将其做为建设用地进行交易，并被城市居民购买用于建城市居民住房，从而改变农村宅基地性质——兼有农业生产和环境保护功能、还耕容易。因为我国农村宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地［1］。其中建筑物兼有生产、生活功能，除了住房外，还包括存放生产工具与生产资料的库房、喂养家禽与家畜的场院，空白基地主要指庭院，有的还含有菜地和花园。成都市农村宅基地除了以上基地外，还包括农村居民点内部、与农户宅基地直接相连、未颁发《林权证》的林盘。而林盘由树林和竹林组成，一般比较大，是其住房占地面积的数倍。因此，成都市农村宅基地的农业生产和环境保护功能更强。成都市农村住房大多是有农家院落的平房，与周边的树木、竹林、河流及外围耕地等自然环境有机融合，还耕更容易，农地集体所有时，全家都丧失集体成员资格的农户的农村宅基地一般都会还耕。但“长久不变”将所有的农村宅基地都划为建设用地，在土地的用途管制越来越严格、建设用地交易越来越自由的情况下，建设用地的交易价格远远超过耕地的百年租金。其结果是，农村建设用地还耕的可能性越来越小，被用来建设城市居民住宅的可能性越来越大。在农村宅基地上建设的城市居民住宅不仅不再具有农业生产功能，而且还会缩小庭院和绿化面积，影响环境保护。由于我国正处于城市化快速发展进程中，城市建设用地增加不可阻挡，如果进城农民的农村宅基地不还耕，且因建成城市居民住宅而失去了农业生产功能和环境保护功能，那就必然导致耕地数量的减少或质量降低。耕地数量的减少或质量下降，会从整体影响农民收益。

4.“长久不变”使农地整治的收益被资本侵占，农民难以分享土地生产力提高的收益。

近几年，国家加大了农田水利建设和土地整治的投入力度，加快了高产稳产基本农田建设和中低产田改造。而农田水利建设和土地整治特别是农村河道综合整治、排灌渠系的完善与硬化、机耕道路和农田林网建设、土地的平整、土壤的改良都需要调整土地。在农村土地集体所有，农民集体组织（多数是村民小组）可以调整土地的时候，农民集体组织可以统筹规划农田基本建设，土地生产能力提高后的收益也可完全由农民享有。“长久不变”后，农民集体组织无法调整土地，也难以统筹规划农田水利建设和土地整治，农田基本建设难以进行。在此情况下，成都市的乡村干部便动员农民将农田出租给能够大面积（一般是以村为单位）长期承租的农业公司。这些农业公司与政府官员有千丝万缕联系，每次承租往往面积很大（有的成片面积有上万亩）、租期很长（有的长达70年）。由于这些公司订合同时的租金高于当地平均水平，且约定租金定期定额上涨和优先雇佣出租者，大多数农民都愿意将承包地出租给这些公司。少数不愿出租土地的农户也经不起乡村干部的多数劝说，或害怕得罪乡村干部、担心耕作不便，最终同意出租。这些公司一旦将土地租到手，就申请各种财政支农资金（有的单项资金超过亿元，亩平达到万元以上）对这些承租地进行农田水利建设、土地整治，这些土地的生产能力便迅速提高：中低产田成了高产田，排灌渠道和机耕道路也全部修好。但由于租期长，租金是定期定额上涨，其涨幅只考虑了物价上涨水平，有的甚至远低于物价上涨水平（如每5年上涨5%）。其结果是，因财政投入导致的土地生产力提高的收益全部归公司占有，农民无法分享。而且，这些公司在土地整治后，都选择节省劳力的种植模式，农民到公司中打工的机会也不多。

5.“长久不变”造成了土地权益的分配不公和外嫁女的土地权益难以保障，为农村家庭纠纷埋下了隐患。

土地权益分配不公的表现是，同一农民集体（村民小组）内部，不同家庭所拥有的人均承包地和人均农村宅基地面积相差很大，高达10多倍。其原因是承包地“长久不变”以二轮承包合同为基础、以“长久不变”时的实测面积为依据，而二轮承包大多没有重新调整土地，也没有丈量土地，合同面积与实测面积相差很大，且二轮承包至“长久不变”有10年时间。

外嫁女的土地权益难以保障的最主要表现是，“长久不变”以二轮承包时的家庭人口为依据，二轮承包之后结婚的妇女的承包地和宅基地都在娘家，由于娘家与夫家相邻的不多，多数外嫁女很难行使土地权益。

另外，“长久不变”还将每个家庭的房屋、宅基地和承包地都明确到了每个家庭成员，使房屋、宅基地和承包地成为按份共有的个人财产，从而改变了我国农村房屋、宅基地、承包地一直为家庭成员集体财产的习惯［2］，为将来的继承纠纷埋下了隐患。

注释：

①农民集体土地所有权指一定范围内的农民集体对自己拥有的集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人干涉的全面支配的权利；农民集体成员对集体土地不存在应有部分，也无权要求分出或转让其“份额”（参见丁关良、周菊香的《对完善农村集体土地所有权制度的法律思考》，《中国农村经济》2000年第11期）。也就是说，农村土地的所有权只属于一定范围（主要是村民小组、村委会两级组织的管理范围的一种）的农民集体，集体成员做为个体只在拥有集体成员资格时享有平等的承包权、宅基地使用权和集体其他土地的利用与收益权：原有集体成员会因死亡、户籍离开集体或变为非农而丧失集体成员资格，新生儿或其他人也会因取得集体农业户口而获得集体成员资格。

②在城乡户籍制度一体化改革后，应以本集体的土地为基本生活保障标准确认其是否具有集体成员资格。

③成都市在2004年大规模合并乡镇之前，其乡镇干部除公务员外，多数是农业户口，有承包田；乡镇公务员的配偶、子女、父母多数是农业户口，有承包田。

④就全国而言，2010年第六次人口普查时的乡村人口为674149546人，比2000年第五次人口普查时的乡村人口减少133237289人（中华人民共和国国家统计局：2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1]（第 1号），http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm）。如果将这10年因征地而转为城镇的人口计为3000万，将虽在城里常住但仍需以农村土地为基本生活保障的人口计为5000万，那么可以推算出，至少有5000万人（包括农村出生的大学毕业生和成功的打工者）在城里生活且不需以农村土地为基本生活保障却拥有二轮承包土地，享有着双重社会保障：农村土地保障和城市社会保障。也就是说，如果以二轮承包为基础实行“长久不变”，有10%以上农村土地权益会被根本不需以农村土地为基本生活保障的城镇人口分享。

⑤自2008年始成都市每年按照每亩一年基本农田400元、一般耕地300元的标准核发耕保基金补贴，补贴的90%直接补贴到拥有承包权的农户，10%用于对全市范围耕地流转担保资金和农业保险补贴。相关详情可参看《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》（成府发〔2008〕8号）文件。

⑥公益林保护补贴自2009年开始，2012年开始为每亩每年30元，全部补贴到拥有承包权的农户。

[1]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006:313-317.

[2]王习明.家庭共享到个人所有：当代中国农民的家庭财产观念的演变逻辑 [J].马克思主义研究,2012(5).