政府购买社会组织服务绩效评估的实践困境与路径创新

胡穗

摘 要：我国政府购买社会组织服务的实践正在各地展开，但是作为关键环节之一的政府购买社会组织服务的绩效评估工作还存在评估主体独立性欠缺、评估对象多元性欠缺、评估过程完整性欠缺，评估体系平衡性欠缺等局限，亟需努力构建多元的、独立的评估主体；设置政府与社会组织一并受评的两重主体评估对象；健全评估过程中的需求评估机制、动态评估机制和事后追责机制；完善既注重政府购买的成本与效率又注重价值取向的公平与公正的绩效评估指标体系。

关键词：政府购买；社会组织；公共服务；绩效评估；

作者简介：胡 穗，湖南商学院公共管理学院教授（湖南 长沙 410205）

一、研究问题的提出

政府购买社会组织服务的工作受到了党中央、国务院的高度重视，国家相继出台了一系列政策措施。2012年财政部下发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》；2013年国务院办公厅下达了《国务院机构改革和职能转变方案》要求加大政府购买服务力度；紧接着国务院发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”{1}。这一系列文件均表明国家非常重视政府购买社会组织服务。

政府向社会组织购买公共服务在本质上是建立在政府与社会组织之间的一种典型的委托代理关系，是现代政府推动政府职能转变、转变公共服务方式、增加市场活力、提高公共服务质量、降低行政成本的一种手段。对于这样一种特殊的契约性委托代理关系来说，购买服务流程的规范与否、服务的效果、服务的效率等方方面面，都需要得到政府、公众乃至第三方评估机构进行评估和检验。因此，政府向社会组织购买公共服务必须要进行专业的绩效评估，这是政府购买社会组织服务不可分割的一部分。若无相关绩效评估，社会组织可能会为追求自身利益最大化而降低服务质量；同样，作为“经济人”的政府部门可能会在不受约束的情况寻求自身利益最大化，出现寻租、腐败、绩效低等问题。绩效评估能够更明确地指出购买社会组织服务过程中存在的问题，也能够更明确社会公众的需求，根据社会公众的需求提供效率更高、质量更好的、针对性更强的公共服务，真正做到服务为民，从而改进政府、社会组织与社会公众三者之间的关系。因此，作为公共服务领域的一项重大改革，政府购买社会组织服务能否长期有效的推行，绩效评估是不可缺失的关键环节。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要严格监督管理，明确要求加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制{2}；《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》也强调要加强基本公共服务水平监测评价，积极开展基本公共服务社会满意度调查，鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估{3}。

目前国内学者关于政府绩效评估的研究数量较多、也较为全面，但是关于政府购买社会组织服务绩效评估的研究较少。而关于政府购买社会组织服务绩效评估方面的研究内容较为零散，缺少系统性，本文拟基于系统论的角度，从政府购买社会组织服务的绩效评估主体、对象、环节以及评估指标四个方面分析当前我国政府购买社会组织服务的绩效评估存在的困境与问题，并尝试有针对性地提出解决方案，为今后改善政府购买社会组织服务的绩效评估提供有益的借鉴和参考。

二、政府购买社会组织服务绩效评估的实践困境

虽然政府购买社会组织服务在各地方政府已经陆续开展和实践，部分地区甚至已经开始形成各自的特色和模式，但是从总体来看“中国政府向社会组织购买公共服务总体上还处于启动阶段”{4}。政府购买社会组织服务仍然存在许多需要完善的方面，其中在政府购买社会组织服务的绩效评估方面存在着较多问题，“调查显示，目前中国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态”{5}。本文从政府购买社会组织服务的评估主体、评估对象、评估环节以及评估指标四个方面分析绩效评估过程中存在的问题。

1. 评估主体独立性欠缺

从总体来看，当前中国购买社会组织服务的绩效评估主体的情况存在着地区性差异。大部分地区开展的政府购买社会组织服务的实践活动尚不成熟，仍然缺乏相关的配套政策，社会组织发展也不成熟。因此尚未形成专业化的评估体系，评估主体由政府内部行政人员构成，通过工作报告、抽查等方式进行评估。部分经济发达的地区政府购买服务的时间较长，相对而言发展得较为成熟，已经引入了第三方评估机构进行评估工作，但是第三方评估也存在着诸多问题。从总体上来看当前评估主体仍然欠缺独立性。

第一，政府部门作为评估主体欠缺独立性主要表现在政府与社会组织关系不独立。从总体上来看政府与社会组织并非完全独立、平等的关系，首先政府无论在权力还是财力上都处于强势地位，而当今社会组织在全国看来数量尚少、发展较慢，处于弱势地位。另外政府对社会组织的控制较严，没有充足的发育空间，中国现今众多社会组织都是在政府的主导和支持下发展起来。以上种种原因导致社会组织带有鲜明的行政色彩，依附于政府部门之下，二者是不完全独立的关系。“就国内非营利组织发展水平而言，当前存在大量依附于政府的组织”{6}。与其说政府将相关任务委托给社会组织倒不如说是政府直接下派任务，“不少社会组织实际上是由地方政府发起或者倡导成立的，有些社会组织甚至是在接到特定购买任务以后才专门成立的”{7}。因此，双方的关系并不完全独立，在这种情况下政府作为主要评估主体，其评估职能往往难以履行，不能作为合格的评估者，也难以做出客观的评估。

第二，第三方评估机构作为评估主体欠缺独立性表现在两个方面。首先，组织上不独立。从总体上来看，我国的第三方评估机构的行政色彩较为浓厚，完全独立的第三方评估机构尚少，大多数是由民政部门发起或主导的，官方、半官方的评估机构数量较多，评估工作难以避免受到行政干预。其次，资金上依附于政府。由于当前第三方评估机构发展得尚不成熟，市场需求较少，“我国第三方评估机构最大的服务对象就是政府，其资金的主要来源也是政府”{8}。因此很大程度上依赖着政府的财政支持，资金上无法独立。而且政府在购买社会组织服务的同时也会购入第三方评估，评估的费用一般来自于政府，由此政府与第三方评估机构之间就存在经济利益关系，其独立性必然受到影响，并且政府也是评估对象之一，因此独立性也难以保证。

由上可知，当前我国政府购买社会组织服务的绩效评估主体无论是政府内部评估还是第三方评估机构评估都存在缺乏独立性的问题。

2. 评估对象多元性欠缺

政府购买社会组织服务本质上是政府将社会公众委托给政府的服务再次委托给社会组织生产的过程。因此此过程存在着两重委托代理关系，同样，也需要两重绩效评估，也就是说既要对购买主体（政府）进行绩效评估，也需要对社会组织进行绩效评估。但从我国当前的实践情况来看，主要的评估对象是社会组织，购买主体（政府）的评估问题往往被忽视。政府通过购买的方式提供公共服务并不意味着政府责任的转移，相反政府在此过程中肩负着更加复杂的责任，充当着更加复杂的角色。政府是 “公共物品的确认者、精明的购买者、公共服务的评估者、财政的支出者”{9}。政府作为购买者应当选择恰当的合作者，并对提供的服务进行监督与评估，参与到社会组织生产服务的全过程中去。

近年来地方政府购买社会组织服务的实践较为普遍，但是购买效率并不高，购买服务并未达到高质量、低价格的效果，政府购买的财政资金使用效率一直为人诟病，违背了政府购买的初衷。这一现象出现的主要原因在于政府并未深刻意识到自身担负的重大责任，成本意识低，并未将政府列为绩效评估对象。许多地方政府制定的政府购买社会组织服务项目的绩效考核评估办法中均是以社会组织为评估对象制定评估内容与评估指标，没有涉及到政府部门的绩效评估，在各地方政府网站上也难以查找到有关政府购买的财政预算与资金投入的相关信息。“在评价对象方面，对于服务的绩效评估而言，除了对服务企业的服务绩效评估和监管外，没有对相关政府部门进行评估”{10}。如上海市杨浦区发布的“杨浦区政府购买社会组织公共服务项目绩效评估表”中，共包括“完成情况”、“服务满意率”、“财务状况”、“组织能力”、“人力资源综合能效”六项评估内容，共有26项评估指标{11}。但这众多指标均是用于评价社会组织，并未涉及到基于政府的评估指标。

3. 评估过程完整性欠缺

绩效评估环节不健全主要体现在两个方面，首先当前绩效评估环节侧重于结果评估，评估内容的设定均基于政府购买服务的最终结果，而购买前的需求评估与服务提供过程中的过程评估均未得到重视，其次则表现在评估结果缺乏反馈和调整。

第一，欠缺前、中期评估。只有进行需求评估才能明确社会公众的需要，才不会导致方向性的错误，才能避免巨大的浪费。而过程评估的忽视则会使得整个服务过程不能得到及时的反馈，服务的质量也不能及时得到改善，仅仅注重事后评估并不能实现动态的服务监管。但是当前的绩效评估并不是动态的评估，而仅仅只是对服务的最终结果进行评估，不重视前期的需求评估与服务提供过程中的评估环节。不少政府购买的服务项目花费巨大，但是社会公众使用率却较低。另外以结果评估为主的绩效评估方法使得评估的周期较长，导致服务过程中出现问题后政府与社会组织的反应比较迟缓，出现购买的服务项目不符合实际需要。以上海市某些公交线路为例，未进行专业的需求评估就投入大量的资金，增设线路，结果社会公众乘坐率极低，浪费了大量的资金，也引起了社会公众的不满{12}。

第二，欠缺评估结果的反馈。政府购买社会组织进行绩效评估的意义在于能够得出政府购买的服务项目的效用，进而对政府购买社会组织服务做出调整，提高绩效，提升社会公众的满意度。然而，许多地方政府的做法是把评估结果束之高阁，没有将之运用到实践。“政府购买服务的资金管理服从于专项资金管理，项目考核评估的结果对资金拨付影响不大，很难实行绩效管理，更没有真正实行评估兑现”{13}。为评估而评估并不是绩效评估的宗旨，但是政府因为没有明确自身的的责任、义务，政府购买服务的市场竞争机制未完全建立，可供选择的合作对象有限等多种原因，很多时候评估结果并不影响政府的合作对象的选择，也没有与资金拨付挂钩，走过场的现象仍然存在。

4. 评估体系平衡性欠缺

有学者认为设计绩效评估指标应当包含“政府成本”、“效率”、“社会公正度”和“公众满意度”四个内容{14}。政府成本主要指政府购买服务过程中所支付的一切费用和使用的资源；效率则包括政府购买社会组织服务的行政效率和社会组织生产服务的效率；社会公正度指社会公众享有、使用社会服务权利的平等程度；公众满意度则指对服务的各个方面的满意程度。中国各地政府普遍尚未形成系统、科学、合理的评估指标，从各地方政府制定的绩效考核评估办法来看，绩效评估指标并不均衡。主要表现在如下两个方面。

第一，重视经济指标而忽视社会公正指标。“到目前为止，关于社会公正度的测量指标体系并不多见”{15}。绩效评估的内容侧重于社会组织的服务完成情况而较少关注弱势群体的受益情况、社会公众公平享受各项服务的情况等等。第二，侧重于效率指标轻视公众满意度。在现实生活中，评估往往只注重服务“量”的产出而欠缺服务“质”的产出，注重项目在量上完成的情况却忽视社会公众对服务的评价。如上海市杨浦区发布的“杨浦区政府购买社会组织公共服务项目绩效评估表”中，共包括完成情况、服务满意率、财务状况、组织能力、人力资源综合能效六项评估内容，共有26项评估指标。在这众多指标中并没有形成社会公正度的测量指标，按百分制计，公众满意度这一指标仅仅也只占总体的10%。总体来说，当前政府购买社会组织服务的绩效评估指标体系的平衡性尚欠缺，尚未建立起科学、完整的评估指标。

总之，政府购买社会组织服务的绩效评估在评估主体、评估对象、评估环节、评估指标存在着多方面的问题，绩效评估作为政府购买的关键环节仍然有较大的改进空间。

三、政府购买社会组织服务绩效评估的路径创新

政府购买社会组织服务的绩效评估在评估主体、对象、环节以及评估指标四个方面存在着各种局限，为了科学推广政府购买服务，亟需探索政府购买社会组织服务绩效评估的路径创新。

1. 构建多元独立的评估主体

政府购买社会组织服务涉及到多方利益相关者，包括政府、社会组织、社会公众等。政府购买社会组织服务的绩效评估主体过于单一会导致评估缺乏公正性、科学性，所得到的评估结果缺乏可信度和完整性。政府购买的绩效评估应当构建多元评估主体机制，发展多元的、独立的评估主体，评估主体应当包含政府评估主体、社会公众评估主体以及第三方评估机构评估。不同的评估主体所代表的利益是不一致的，利弊同时存在于不同的评估主体。因此应当综合引入各方评估主体，形成多元的、独立评估主体机制，并且要合理制定出评估主体构成的比例。针对购买服务项目的特点形成专门的绩效评估小组，小组成员要包含上述三种主体，并且以社会公众与第三方评估机构为主要评估主体，以确保评估结果符合社会公众的需求并保持专业性，避免因为评估主体的利益倾向影响评估结果的公正性与可信度。

第一，完善政府部门评估。购买主体通过购买的方式提供公共服务，并不意味着向社会组织购买公共服务后就已经将责任转移给社会组织，购买主体同样有其职责保障公共服务的质量。因此在社会组织提供服务的全过程中，作为购买者的政府应当肩负起监督与评估的职责，以加强对社会组织的制约与促进，以确保政府的财政支出与社会组织服务的效果相称。因此购买主体要承担起组织者的角色，组织好绩效评估工作的开展，组织好评估小组形成，并且要严格组织好审核第三方评估机构资质与能力的工作。

第二，发展社会公众评估。政府购买社会组织服务的服务对象正是社会公众，社会公众作为服务的“消费者”最具有权力评价服务提供的情况。在评估过程中应当增加公众参与的渠道，重视公众的意见和公众满意度，同时建立有效的信息沟通平台，让政府及社会组织及时、充分地了解社会公众对公共服务的要求，也让公众全面地了解政府购买的相关情况，以更好地对政府同社会组织进行评估与监督。另外社会公众的人群选择直接关系到绩效评估结果，因此在选定社会公众作为评估主体时，要根据社会公众的年龄、收入、职业、性别等进行合理筛选，提高评估的客观性。

第三，促进第三方评估机构发展。第三方评估机构虽然可以弥补政府评估的专业性不足并且其独立的身份能够保障评估的客观性，但是第三方评估在中国发展得并不乐观，数量上、质量上以及独立性上都存在问题。因此当务之急应当培育好第三方评估机构，出台相关的政策和措施鼓励第三方评估机构的发展，重视第三方评估机构的地位，扩大第三方评估的需求。另外要从多方面着手加强第三方评估机构的独立性与专业性：首先要确保第三方评估机构资金的独立性，建立专门的公益性评估基金，保障评估机构资金来源的稳定性与充足性。其次要提高第三方评估机构的专业性。其一，政府要推动高等学府培养专业评估人才并且加强在职评估人员的培训，提高评估技能。其二，政府要支持相关研究机构加大对评估方法与技术的研究力度，借鉴国外先进评估方法，进而提升我国评估方法。

2. 设置政府与社会组织一并受评的两重评估对象

第一，革除“官本位”思想，建立信息公开制度。购买主体（政府）在购买过程中处于强势地位，主导整个购买流程包括评估过程，购买主体受到传统的“官本位”思想的影响，没有同社会组织形成平等的合作关系，而是凭借其强势的行政权力规避自身的责任与义务。政府要意识到自身不仅是委托者，将公共服务的生产委托给社会组织，也要意识到政府是代理者，社会公众将公共服务交由政府代理。因此政府不仅要监督评估社会组织，也要转变观念，构建为民服务的新观念，建立网络公共平台，主动公开购买社会组织服务的财政预算与支出等购买信息，同时多途径收集各方的评价意见。另外政府要主动培育并且引入独立的、专业的第三方评估机构，同时接受第三方评估机构与社会公众的评估。树立服务为民的思想，真正做到为提高服务质量而进行购买，而非为了购买而购买，杜绝运动化购买模式。

第二，设计基于购买主体（政府）的绩效评估指标。由购买主体来进行绩效评估缺乏专业性和客观性，应当引入独立的第三方评估机构，以其专业的评估技术根据购买项目设计不同的绩效评估指标。指标的建立也要明确评估的对象，不仅要基于社会组织建立相关评估指标，也要基于购买主体（政府）建立评估指标。政府购买社会组织是一个复杂的过程，政府购买社会组织服务的绩效评估也是个复杂的过程，在这个过程中除了要考察评估政府购买社会组织服务的行政能力外，还要考察评估社会组织提供服务的能力。对于购买主体（政府）的绩效评估内容主要有政府对于社会组织的选择、政府购买社会组织服务所支出各项成本、政府履行其职责的情况、政府监督的情况、社会效益的情况等等。其中最重要的要比较政府直接生产公共服务同将公共服务外包的成本以及社会效益，以保证政府购买不脱离其宗旨，提高服务质量的同时也能够降低生产成本。另外应当加快建立政府购买的财政资金审查制度，所需资金要纳入资金预算管理，要求同级人大审核政府购买社会组织服务的财政预算与决算。各职能部门应当协同合作，明确职能分工，对购买主体（政府）的财政资金使用效率进行评估，以约束政府的行为，严格监察购买主体（政府）的购买支出成本。

3. 健全评估过程中的需求评估机制、动态评估机制和事后追责机制

政府购买社会组织服务是个复杂的过程，同样政府够买社会组织服务的绩效评估也十分复杂，为了能够准确评估政府购买社会组织服务的绩效，绩效评估环节缺一不可。“必须对政府购买的事前（政府购买前的安排）、事中（执行环节）、事后（服务完成之后）三个阶段进行评估”{16}。

第一，健全需求评估机制。政府在决定购买社会组织相关服务之前，不能主观决断，必须要对社会公众进行需求调查，根据需求评估结果来决定是否要购买。通过问卷调查、电话访问、走访、面谈等形式，根据需要合理筛选出调查人群，进行大规模需求评估调查，收集信息。政府部门要理性对待政府购买活动，不以领导的偏好作为购买服务的起点，应当从实际出发，以社会公众的需求作为服务购买的先决条件。

第二，健全动态评估机制。在社会组织提供服务的过程中要建立好实时反馈制度，相关部门要做好随机抽查工作，密切关注社会组织服务的实施情况，通过对社会公众的访谈、问卷、网络信息平台等途径收集社会公众的反馈意见，评估社会组织提供的服务质量与效果。根据实时评估结果进行相应的调整，使得社会组织提供的服务能够真正满足社会公众的需求，同时又能避免资源浪费。

第三，健全事后追责机制。得出绩效评估结果并不意味着评估的终止，充分利用好评估结果才是最终目标。首先政府要根据评估结果分析得出社会公众的服务需求，并作出相应的调整，以提高服务质量。其次评估结果应当作为政府是否与社会组织再次合作的主要参考因素。另外还需要建立基于绩效评估结果的激励制度与奖惩制度，资金激励与惩罚要与绩效评估结果相挂钩，将绩效评估结果与项目资金支付与结算相结合。

4. 完善既注重政府购买的成本与效率又注重价值取向的公平与公正的绩效评估指标体系

“建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节”{17}。建立科学完善的绩效指标体系应当遵循“4E”原则，全过程突出公平与公正的价值取向。

第一，建立完备的评估指标。基于政府购买社会组织服务的复杂性，绩效评价指标不能由单一的评估指标构成，所以建立指标首先要注重指标的完备性，建立科学完善的绩效评估指标。既要考虑政府购买的成本、效率，也要考虑其公平性。本文认为应当参考“4E”原则建立科学完善的绩效评估指标体系，即指标体系应当综合经济、效率、效果以及公正多方面因素。经济主要指政府投入的成本，效率则是投入产出之比，效果则是社会组织服务完成情况与社会公众的满意程度，“公平标准关心的主要问题是接受公共服务的团体或个人是否受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”{18}。在服务型政府创建的背景下，政府购买的绩效评估指标不仅要重视行政成本与政府效率，同时也要彰显公民需求，加大社会公众满意度在评估中的比重。

第二，评估指标要突出公平和公正的价值取向。只有将公平公正指标纳入评估指标范围，才能促进公共服务的公平性，进而提高公众的满意度，并保障弱势群体的利益。因此指标的设计要关注社会组织提供的服务有无照顾到弱势群体，社会公众是否拥有公平的机会享受服务等等。最后由于政府购买的服务项目是有所差异的，因此需要根据不同的服务项目调整不同的评估指标。

（感谢辽宁大学哲学与公共管理学院李静同学在材料收集上所提供的帮助）

注 释：

{1}第十八届中央委员会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013年11月15日。

{2}国务院办公厅国务院办公厅：《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm，2013年9月。

{3}国务院：《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012年7月20日。

{4}王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京：北京大学出版社，2010年。

{5}吴桂艳：《我国政府购买公共服务的现状与对策研究》，秦皇岛：燕山大学，2011年第23期。

{6}杨宝：《政府购买公共服务模式的比较及解释——一项制度转型研究》，《中国行政管理》2011年第3期。

{7}王琴：《第三部门与政府公共产品购买中的问题研究》，《知识经济》2014年第22期。

{8}潘旦、向德彩：《社会组织第三方评估机制建设研究》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2013年第1期。

{9}E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年。

{10}{13}{16}邰鹏峰：《政府购买公共服务的评估困境和破解——基于内地评估实践的研究》，《学习与实践》2013年第8期。

{11}杨浦区民政局：《杨浦区政府购买社会组织公共服务项目绩效评估表》，http：//www.shmzj.gov.cn/gb/mzypq/xxgk/zcwj/u1ai4859.html，2013年9月30日。

{12}姚丽萍、肖健：《市人大代表建议完善政府购买服务绩效评估——公共财政投入莫尴尬，公共服务好事要办》，http：//xmwb.xinmin.cn/html/2012-01/13/content_5_1.htm，2012年1月13日。

{14}{15}王春婷、李帆、林志刚：《政府购买公共服务绩效结构模型建构与实证检测——基于深圳市与南京市的问卷调查与分析》，《江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2013年第1期。

{17}蔡立辉：《政府绩效评估现状与发展前景》，《中山大学学报》（社会科学版）2007年第5期。

{18}丁侠辉：《政府绩效评估研究》，郑州：郑州大学，2004年第18期。