社会资本影响下的城市基层治理改革

厦门大学公共事务学院 李映雯

一、概念界定

(一)社会资本

“社会资本”是指个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。现在已经成为学术界内各个学科用来解释社会的重要理论工具，关于社会资本的定义，既有文献已经取得一个共识，那就是社会资本是一个多维度的概念。有文献指出，社会资本主要由两部分组成：一是社会资本的结构性（structural）要素，即客观生成的社会网络，与其相关的角色和组织以及维持社会资本运作的规范、制度、章程，二是社会资本的认知性（cognitive）要素，即一系列主观上共享的价值观念与情感，如信任与认同。

传统的中国社会文化既不同于西方基督教文化中强调的人人互为兄弟姐妹，也不同于人与人完全不相信任的“原子文化”。儒家传统文化认为信任是有差别，是一个自内部向外部推广的过程，体现在社会文化中就是人与人之间的信任是基于血缘亲疏、地域近远而逐步递减，是有等级差别的。中国的政治文化同样受到儒家文化的影响，因此，在探讨中国基层治理的过程中，有必要对社会资本做出另一个层面的分类，即共有性社会资本和排他性社会资本。在这里，共有性社会资本指的是基于社会成员身份而无差别享有的，而排他性社会资本则是以“熟人社会”文化为基础的、仅仅面向特定人群的社会资本。尽管有些学者提出在排他性的社会网络与基层政府的管理范围相吻合时,会对那一特定地区的基层政权的治理产生积极的影响,比如有效地提供公共产品。但基层治理不能寄希望于排他性社会网络与基层政府管辖范围总是重合，因而共有性社会资本更可能提高政府治理的效率、促进经济发展；而排他性社会资本对提高政府治理效率无效，有时甚至有负面影响。

(二)城市基层治理

在经历过“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后，理论界意识到单纯的政府和市场调节都无法达到资源配置的最优化，治理理论应运而生。本文所意指的“城市基层治理”是以城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动。城市基层治理的目的在于实现基层社会的高效有序管理，维护基层社会稳定，提供社会公共服务和社会保障。

二、城市基层治理问题

新中国成立六十多以来，在经历过废除保甲制、成立城市人民公社、政治街道，再到当前的基层群众自治组织——居民委员会，我国的基层治理不断发展变化。然而，改革开放对中国城市带来了冲击，城市居民的人口构成、思想观念和生活方式都发生了巨大的变化，各种基层治理问题出现。

随着人口流动的增大，城市人口的构成越发复杂，各方利益难以调和，矛盾凸显。城市基层的多样性带来了社会稳定的问题，而协调多样性的最佳途径是倡导包容精神。在这种情况下，如何将包容性发展理念注入基层治理成为了解决社会稳定问题的关键。

在某种程度上，我国城市已经呈现出高度市场化的特点。然而，在市场机制建立的同时，市场经济所必须的内在精神，如诚实信用原则却随着物质利益的，城市基层社会呈现出“原子化行动”的发展态势。如何协调原子化与社会整体利益成为城市基层治理需要考虑的问题。

中国社会向来重视社会资本的运用，但传统的社会资本往往并非本文所指的完全意义上的社会资本。它只是社会资本分类中排他一类的社会资本。这种排他的社会资本在主观上表现为只信任某一特定群体，如认为私人关系重于合同关系；在客观上则表现为社会网络不是面向所有人，社会资本只对特定的成员开放，如老乡会、同学会。排他性社会资本的根基深，很难建立起覆盖整个社区管辖范围的共有性社会资本。城市基层“抱团发展”现象普遍，难以突破现有的发展模式。

改革开放以来，我国城市发生了翻天覆地的变化。旧有的基层社会结构被打破，而现有的基层治理制度难以满足发展过程中出现的新情况、新问题，城市基层治理改革的要求日益迫切。

三、社会资本对城市基层治理的影响力分析

表1：不同类型社会资本对城市基层治理的影响

如表1所示，共有性社会资本在主观上表现为社会成员的互惠互信，在客观上表现为形成正式的或非正式的社会网络，这些网络是在成员“同意”的基础上形成的，可以自由参与或退出，尊重成员的利益。排他性社会资本在主观上表现为仅仅信任圈子内部的人，对圈子之外的人则更多是不信任的状态；在客观上，往往有基于某种特定关联而形成小组织，这种组织内部互相提供资源。社会资本的客观和主观部分在分散的个人之间起到了“调节性的作用”，在自愿的基础上把社会个体凝聚起来，同时增强社会成员的“集体行动”意识，从而有利于解决社会整体所面临的各式各样社会、经济、政治问题。因而，共有性社会资本相较于排他性社会资本，往往能够形成更大的社会网络，将互惠互信的范围扩大。

对于城市社会多样化，共有性社会资本因为在统筹考虑问题时加入了社会网络中不同群体的利益，呈现出的结果包含着更多协商妥协的精神，有利于生成包容精神，促进社会和谐。而排他性社会资本则相反滋生狭隘的保护主义，导致对其他地域、不同阶层的排斥，导致社会矛盾的产生、升级，影响社会稳定。

人们过于强调当下的物质利益而不顾诚信原则，“原子化行动”成为市场经济初期的衍生品，而市场经济继续发展所需要的诚信精神尚未建立。在这种情形下，排他性社会资本的存在表面上是通过“抱团发展”而改善了个体“原子化行动”的趋势，但实质上只是扩大了原子的半径，加深了原子化的程度。而共有性社会资本在客观上能够通过提供公共服务的社会网络，将人们的共同利益联结起来，主观上能够在较大的社会范围内形成共同的道德规范，促成互相信任。

在本文中，公众参与度特别指的是公众参与公共事务的程度。当前，居民委员会扮演的更多是国家政治权力延伸机构的角色，而不是成为民主自治的基层群众自治组织，这一方面与带有“邀请式公民参与”意味的不健全制度有关，另一方面也与社会成员更多依赖排他性社会资本、对参与建立共有性社会网络的积极性不高有关。然而，排他性社会资本依靠的是内部关系的信任，尽管它的存在为社会群体、个人提供了一定程度的发展平台，但它游离于制度之外，缺少正式平台和现代社会契约、法治、民主等理念保驾护航，具有不稳定性、脆弱性的特点，当权益受到侵害时很难寻求保护或得到补偿，并且与圈子之外群体的利益冲突难以协调。共有性社会资本将社会存在的不同利益诉求汇聚到一个平台上商讨，在协商中确认制度、规范，因而得以调动公众参与基层自治的积极性，达到在制度内解决问题的效果，具有较高的稳定性和可预期性。

四、培育共有性社会资本，改革城市基层治理

共有性社会资本所带来的包容精神的建立、社会信任的增进和公众参与积极性的提高能够改善城市基层社会治理，在社会范围内形成共有性社会资本是城市基层治理改革的一项重要课题。

(一)建立共有性社会资本平台

首先，政府要创新基层治理方式，激励群众参与到共有性社会资本平台的建设中来。部分县乡在公众参与实验中已经取得了成效，如重庆市开县麻柳乡“八步工作法制度”、浙江省温岭市新河镇“参与式预算改革”，以及湖南省长沙县“开放型政府试点”，这些地区改革基层治理的经验可以总结为三个方面，即参与程序的完善、监督式参与的加强以及信息公开度的提升。这些举措在城市基层治理过程中是可以加以吸收利用的。

其次，要鼓励民间社会团体的发展，如社区兴趣团体、慈善组织等，团体成员不是基于血缘、地缘或是身份，团体向社会大众开放，进入和退出这些民间社会团体都是自愿的，内部不存在威权或领导与被领导关系。这些组织的发展为打破原有的排他性社会资本分布提供平台，形成覆盖面大的社会资源网络，进而建立共有性社会资本平台。

(二)健全共有性社会资本运转机制

共有性社会资本的建立，除了提供客观平台外，社会成员间的普遍信任也是必不可少的。建立社会信用体制不能单单依靠社会成员的道德自觉这一软性的制约手段，在共有性社会资本建立的初期，外力硬性约束是极为必要的。健全法律、法规，完善行业规范、部门规章，并且公开执法过程、接受群众监督，做到违法必究、违规必罚，一方面惩戒了违反社会信用的制度破坏者，另一方面也为社会成员的行为提供了可以预期的结果，从而建立起基于健全机制的全社会的普遍信任。

五、结束语

当前我国城市基层治理出现瓶颈，城市居委会既设的居民自治作用并没有很好地发挥出来，城市基层应该创新治理方式以适应当前行政改革、经济发展、人口构成改变等新情况。传统的排他性社会资本成为了城市基层治理现代化进程中的阻碍因素。因此，建立共有性的社会资本网络是治理取得进一步发展的突破口。城市基层治理应该通过建立有效的平台和相关的机制，促进共有性社会资本网络建立，缓和城市基层矛盾，更好地发挥其在社会发展中的动力作用和保障性职能，最终达到对城市基层的有效治理。

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