教育服务属性和国家政策走向

张力

关于2020年建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，党的十八大报告对未来五年的奋斗目标勾画得非常清楚。相继召开的党的十八届三中、四中全会，对全面深化改革和全面依法治国作出了新的部署，一手抓改革披荆斩棘，一手抓法治铺路架桥，改革把体制机制障碍更好破除，法治把实践证明行之有效的及时固化为法律法规。最近，习总书记在此基础上又对全面从严治党提出了新的更高要求，在“四个全面”战略布局中，全面小康是战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是战略举措。

党的十八届三中全会所部署的深化教育领域综合改革，就是要坚持一个导向，即立德树人；坚持一条主线，即促进公平提高质量；把握一组重点，即构建政府、学校、社会之间新型关系。也就是说，要加快转变政府行政职能，要尽快改进教育管理方式，要依法保障学校办学自主权。必须重视社会参与积极性，因为无论是全民学习还是终身学习，都离不开社会的参与。因此，在深入推进管办评分离、改革办学体制方面，全会文件对社会力量兴办教育用了“政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励”五大制度加以鼓励。当然，还有推进教育服务业领域有序开放，包括对内对外开放。我认为，这是中央文件首次确认中国教育服务业属性的正式提法。党的十八届四中全会关于法治国家、法治政府、法治社会一体建设提出了很多新的政策，三中、四中全会强调的总目标高度契合，就是为了推进国家治理体系和治理能力现代化，在教育领域也要推进治理体系和治理能力现代化。

今年既是改革深化年，也是法治建设年；今年还是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中期评估年、十二五规划收官年、十三五规划编制年。站在关键年的基点上，我认为，教育服务属性分化及其对公共政策的影响应该是一个有意义的切入点。

首先，我们看一下冷战之后，世界各国在联合国教科文组织的倡导之下，寻求能够在全球共同推动的各项行动，全民教育就是其中之一。全民教育迄今已历经两个发展阶段：第一个阶段是1990-2000年，第二个阶是2001-2015年。在25年当中，中国在发展中国家中表现不错，相信大家也看到了公共教育的长足进步，我国教育水平普及程度已经迅速达到中等收入国家平均水平。2015年后怎么走？许多国际组织专家组和各国教育部长对后全民教育作出了种种论证，每种方案所需要的公共财力和社会支付能力是很不相同的，很难设想一个国家、一个地区的教育能够始终处于快速发展状态，当公共财力（包括公民支付能力）没有达到一定水准的时候，即使提出更高的政策期许，恐怕也会很难落实。其实，我国的教育有两点让国外同行非常羡慕。第一，我国在着力普及九年义务教育方面，政府和社会付出了长达几十年的不懈努力。第二，我国的老百姓在让自己的子女接受教育方面有很高的积极性，这点非常难得，其他国家未见得如此。有些发展中国家民间支付教育服务的积极性并不高，这和社会经济结构有关系，而不仅仅是政策发挥效力的问题。合适的土壤才能长出合适的教育形态，还需要合适的教育政策予以扶持、支持和鼓励。

民办教育在今后全民教育行动进程中需要发挥什么作用？完全由公立教育运作的模式，适用于部分能源资源非常丰裕的以及拥有高税收、高福利的国家，政府可以拍胸脯向公民承诺，包揽下来所有工作。但是，进入新世纪以来，许多国家都在琢磨如何将社会资本引入教育领域，这是大势所趋。我国长期处于社会主义初级阶段，想学高福利国家并不容易。尽管我国目前的GDP增长速度很快，但是进入经济发展新常态后，我们会慢慢习惯GDP年均6%左右的增长。经济增速放缓，意味着产业结构深度调整、公共财力增幅放缓，我们将从要素驱动发展转向创新驱动发展。经济发展新常态既对教育提出新的要求，也对教育形成新的压力。联合国教科文组织正在研制2030年前第三期全民教育行动纲领，可能会重点关注教育自身是否可持续发展、教育能否为可持续发展服务的问题，民办教育也要反思自身发展方式与路径。

习总书记应潘基文秘书长邀请，在2013年联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词，代表中国政府作出“三个努力”的庄严承诺，即“努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会；努力让每个孩子享有受教育的机会；努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”根据中央总体部署，展望21世纪中国人的教育或学习，我认为，可以用四个“更”来概括：“更有质量，更加公平，更为有用，更可持续”。要想达到这一组预期，若没有民办教育全方位参与和相应制度创新，是很难实现的。

我在不同场合都曾介绍过世界银行的一种服务模型，即公民用户把服务需求反映给政府，由政府传递给服务供给方，再由服务供给方为公民用户提供服务。这一类似三角的链环，被称为长线需求供给。此外，还有短线需求供给，就是公民用户不经过政府，直接与服务供给方协商寻求点对点服务，类似一个扁扁的长方形。长线需求领域促进公平的责任主要在政府，短线需求领域主要靠市场和准市场机制运作。所谓教育服务业，主要体现在短线供需方面，不同国家私立（民办）教育在满足长短线服务需求方面差异很大。

世界银行通常采取公共与非公共服务“两分法”。全球范围内，政府对公共服务干预分为付费、直接提供、监管，对非公共服务的干预就是监管。中国则对公共服务再切分，形成“三分法”：一是基本公共服务（长线），由财政全额负担，免费或基本免费提供，如义务教育；二是非基本公共服务（长短线兼有），由财政资助、补贴或选择重点购买，保持低收费水平，居民分担适当成本，如非义务教育（公办、非营利民办）；三是非公共服务（短线），财政不介入，市场机制运作，由民间资本进入和经营，按成本或超成本收费，营利（微利）性多样化选择，如营利性教育和培训。

立足基本国情，我国民办教育已在长短线两个领域都有所作为。今后，政府将继续在非排他性的长线服务需求供给方面尽力而为，在排他性的短线教育服务需求供给方面量力而行，给予适当支持。党的十八届三中、四中全会都明确要求，建设法治政府和服务型政府，转变政府公共服务职能，就要在制度建设上逐渐推进和完善“两个清单”。其中，“权力清单”（正面清单）规定政府必须依法行政履职的基本事项，“负面清单”则规定非政府机构有限制条件的行为。在“两个清单”之外，政府“法无授权”不可为（还有些法定的自由裁量权等职责必须作为），而非政府机构“法无禁止”可选择作为，但要形成自律和他律的有效监督制约机制，为公办教育和民办教育共同发展、自主发展创造更有利的环境。

这样的制度创新，将从根本上改变服务供给方式，重构政府、学校、社会新型关系。《温州市民办教育改革和发展规划（2015-2020）》基本上是用足用好当前带有模糊性的公共政策，来鼓励支持民办教育发展，相信今后的政府行为边界会越来越清晰。例如，教育部公布的第一批权力清单有18项，原有几百项到哪里去了？一部分划给省级政府了，一部分废止撤销了，一部分委托给事业单位及学会、协会了，还有一部分将来作为责任清单或权力清单。

接下来，公办事业单位分类改革，民办教育分类管理，都要不断深化。我设想，如果将来不再细分谁提供什么样的服务，而是政府针对服务类型来进行不同方式的拨款资助、补贴、奖励，是否可以迈上新的台阶？当然，这也是从政府购买服务中得到的启发。大家都知道，党的十八届三中全会文件确定的五大制度至今还没有完全落地，今后的贯彻落实也与各地区、各部门对五大制度意图的正确理解密切相关。我认为，有一点很关键，就是看政策实效。促进民办教育健康发展是根本，如果政策出台后作用不佳，就好像在园地里栽种的许多花草树木都枯萎了，那能说水肥或农药的配方是合理的吗？

最后，全球范围内终身学习将覆盖终身教育，21世纪的学习正在发生重大变革。我国的民办教育整体态势不错，2014年，全国民办学校在校生和民办幼儿园儿童加起来，超过4300万人，占全国学生总数的比例达到17%，创历史新高。刚才，我听说浙江的这一比例是25%，温州高达32%。大家都觉得，中央和地方政府出台的“组合拳”政策，应该使民办教育事业变得更加生机勃勃。因此，我国正规教育、非正规教育、非正式教育等，在服务供给方式、投资、融资方面，都将呈现互补共赢的新格局。中国学习资源平台建设将进入一个前所未有的“战国时代”。我觉得，民办教育不仅有营利性和非营利性的分类定位问题，关键还在于精准锁定、适应、引导、激发用户的需求。民办教育也存在提供慈善性教育服务、基本或非基本公共教育服务、非公共教育服务的多条路径，相应地，公共财政应当实行差异化政策，有区别地予以购买、资助、补贴和奖励。实际上，民办教育比公办教育更适于长短线服务的混业经营。即使是营利性教育培训，也要注意形成适应用户需求的质量信用体系，逐渐减弱直至摆脱“道德凹地”的社会成见。

编辑 许方舟 校对 郭伟