当代中国全民守法的困境与出路

单颖华

全民守法是事关我国社会主义现代化建设全局和中华民族长远发展的重大战略任务，是全面贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的必然要求，是体现人民当家作主、推进社会主义民主法治建设的重要环节。“从根本上讲，公民在守法中主体性的确立是和社会主义法治以及人民民主的国家性质相契合的”①，因此，研究全民守法“必须以个人的守法活动为分析元点，以人的守法自主性、能动性为基点来加以展开”②。本文立足于社会主义法治的本质——反映并实现最广大人民群众的根本愿望和根本利益，剖析当前全民守法的困境并提出法治对策，以期推进全民守法的实现。

一、全民守法概述

所谓全民守法，是指人民群众积极主动地将法律(首先是宪法)付诸实践，运用法律手段理性地表达利益诉求、化解矛盾冲突，自觉维护法律的权威和尊严，依法捍卫权利、履行义务的动态过程。全民守法的特征在于守法的普遍性与自觉性，二者相互影响、相互制约，前者决定了守法的广度，后者决定了守法的深度。守法的普遍性越强，越能促进守法的自觉性，守法自觉性的提高又会拓展守法的普遍性。全民守法所要达到的状态应该是守法的高级状态:在这种状态下，每个守法行为的背后都隐含着一个有自我目的的人，一个具有主体性的人;他的行为不是随意、冲动的，而是在自由意志支配下的一种合理决断与选择。全民守法的“全民”包括:执政党(首要的守法主体)，国家机关(关键的守法主体)，公民、企业事业单位、社会组织(最广泛的守法主体)，在我国领域内的外国组织、外国人和无国籍人。2014年党的十八届四中全会通过的《决定》指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，“必须增强全社会厉行法治的积极性和主动性”。③这实际上强调了法治的力量源于全体人民自觉践行法律，从这个意义上讲，全民守法是推进依法治国、建设社会主义法治社会的必然要求。

1.全民守法是对人民当家作主的主体地位的彰显和尊重

社会主义法治建设的本质和目标，就是保护和实现最广大人民群众的根本利益。人民既是社会主义国家的主人，也是社会主义法治建设的主体，全民守法正是人民主体地位的体现。从根本上讲，全民守法是由我国人民当家作主的国家性质决定的。只有坚持全民守法，才能在社会主义法治建设中充分尊重人民的主体地位，将人的需要转化成法律上的权利，使人民群众遵守法律的积极性得以充分发挥，从而在全社会形成法律至上、守法光荣的良好氛围。全民守法既是全民的责任，也是全民的福祉。

2.全民守法对实现国家长治久安具有重大意义

衡量国家长治久安的标准之一是社会管理有效运行，而社会管理的目标之一是法律得到实施。社会管理说到底就是依照法律治理社会，使社会活动依法进行，建设公平、正义、有序的民主社会。社会管理创新是指在现有社会资源和管理经验的基础上，完善传统社会管理模式和方法，引入新的社会管理理念和方法。全民守法是实现政府与民众良性互动的前提，是加强和创新社会管理的基础性工作。全民守法还是社会管理创新的体现，因为普通民众是社会管理的主体，民众的广泛参与是现代社会管理区别于传统社会管理的重要特征。全民守法是群众有序参与社会管理的保证。只有实现全民守法，人民群众才会在社会管理中表现出高度的社会责任感，才能达成法治共识，社会管理才能取得良好效果，国家才能长治久安。

3.全民守法是最大限度地激发社会活力的要求

现代社会活力的生成需要自由的社会秩序，这种社会秩序的形成依赖于全体人民平等、协商、参与的法律实施模式。全民守法的核心是每个人都依法行使权利、积极履行义务，使自己的全部活动都在法律范围内进行。正是由于全体人民积极主动守法，法律的具体内容才在实践中得到真正、有效的落实。全民守法有利于经济健康发展、人口有序流动、物流和资金流安全运行，有利于增强人们的竞争意识和开拓创新能力，尤其是有利于化解各类矛盾冲突，促进每个人的全面发展。一个有活力的、稳定的社会，必然是一个全民守法的社会。

二、当前全民守法面临的困境

当前全民守法主要存在三大层面的问题，这些问题的解决直接决定全民守法能否真正实现。

1.守法认知层面

第一，对守法内涵的理解僵化:将“守法”理解成“不违法”。现实生活中很多人在理解守法的内涵时陷入了一种凝固、僵化的思维定式，以至于对守法的认识比较简单、漠然。有些人习惯将“守法”理解成“不违法”，不论是在法治宣传教育中还是在学术研究中，总是用“不违法”代表“守法”。有些人对守法过程中人的主体性作用认识不足，往往将法律视为一种外在束缚，进而将守法作为一种消极推定的结果。事实上，法律规范有三种类型:禁止性规范、义务性规范、授权性规范。将“守法”理解成“不违法”，只是认识到了禁止性规范必须遵守，而对义务性规范和授权性规范没有涉及。这种片面认识容易使人们形成主体在守法面前无所作为的固化观念，造成人们对法律缺乏亲切感和信任感，从而疏远、逃避法律甚至对法律不屑一顾，这样很难产生持久有效的守法行为。

第二，对守法主体的认知存在偏差:将“主体”视为“实体”。“主体”一词有两种含义:事物的主要部分或关键部分;处于认识和实践中的人。④前者是作为“实体”即事物的载体而存在的，后者是马克思所说的“实践中的人”，即具有主观能动性的人。“实体”含义下的“主体”是被动承担者，因为在这里“主体”不具有任何主观能动性。很多人对守法主体的理解，与其说是“主体”不如说是“实体”。他们认为在守法过程中任何主观能动性都是不重要的，人在守法过程中表现为没有任何主体性的“工具”“机器”。这种认识忽视守法者的主体性，使居于主导、核心地位的人的需求和价值在守法中成为极不重要的东西，“我要守法”变成了“要我守法”，守法主体的真实地位和作用被遮蔽，守法者的积极性消失殆尽，守法成效可想而知。

第三，对守法地位的界定错位:将“私”与“公”的地位颠倒。守法地位是指公民等私权利行使者与政府等公权力行使者在守法过程中，是处于积极主动的地位，还是处于消极被动的地位。“守法地位”的界定错位，就是在守法过程中对这两种地位产生了错误、颠倒的认知。现实生活中很多民众认为自己在守法过程中处于消极被动的地位，而公权力主体认为自己处于积极主动的地位，普通民众需要被管理才会守法。这种对守法地位的错位认知，最终导致“被动守法观”，使构成普通民众的“每个个体的自主性、独立性和个性被泯灭、消融于神秘的全体之中”⑤。事实上，对于普通民众而言，“法无禁止即自由”，即其在守法过程中处于积极主动的地位，这是人民当家作主的体现;对于公权力行使者，则是“法无授权即禁止”，即其在守法过程中处于消极被动的地位，因为其守法具有绝对性，这是由其职责所决定的。

2.守法意识层面

第一，守法主体性意识欠缺。“作为守法主体应具有两种内在品格:一是法意识，二是主体性意识，这是守法的主观条件。”⑥当前，推进全民守法的实现，关键问题不在制度层面而在意识层面。我们可以在较短时间内迅速建立一套与现代法治相适应的比较完备的法律制度，却不能在较短时间内迅速树立现代守法者的主体性意识。人们的守法主体性意识欠缺，影响其守法的普遍性和自觉程度。“法治的运行，如果没有主体性意识上的自觉，就可能导致对法治认识的误区和法律工具主义的盛行，从而使法治建设无法正常进行。”⑦虽然社会主义法律从立法层面彻底消除了封建等级制度和人身依附关系对人们的束缚，确立了人民的主体地位，但人们的守法意识整体上还处于一个较低的水平，与现代法治的要求相去甚远。受传统观念影响，很多人没有充分认识到自己是一个独立的主体，加上社会主义初级阶段经济尚不发达，很多人在经济条件上还不能完全独立，致使法治建设中人们的守法主体性意识整体上还比较淡薄。

第二，宪法至上意识匮乏。党的十八届四中全会通过的《决定》指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”⑧宪法至上，是指就法律内部秩序而言，宪法处于法律位阶的顶端，任何个人和组织都必须在宪法范围内活动，一切违反宪法的法律均无效。依宪治国的根基在于宪法至上意识的确立，但长期以来我国公民总体上宪法意识比较淡薄，对“宪法是规范和约束政府权力并保护公民权利”这一核心理念还没有形成共识，对宪法诉讼的含义和价值还相当陌生，对宪法实施还比较冷漠，有人甚至把宪法当作不如刑法、民法、行政法的“虚法”“软法”对待，以至于人情大于法、政策大于法、权力大于法等现象，以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法等现象时有发生，严重阻碍了全民守法的实现。

3.守法实践层面

第一，守法行为方面:重视义务的履行，忽视权利的行使。守法包括行使权利和履行义务，这在理论上已经基本达成共识。⑨但在现实生活中，很多人将守法等同于履行法定义务，有人甚至认为权利是守法之外的事情。从义务的角度理解守法，其结果是法律本身被扭曲。“如果我们把守法说成只是履行法律义务，那么就很容易使人们只看到法限制和束缚人的一面，进而损害人们守法的积极性和自觉性，使他们不守法或者只是被动地守法。”⑩因此，“放弃法定权利，不应再被视为风格高尚的行为，而应被视为是放弃法律责任和社会责任的行为。一个人人不履行法定义务的社会是一个可怕的社会，而一个人人不尊重自己法定权利的社会则是一个可悲的社会”[11]。缺少权利，“民众守法亦极少上升到自觉意识的领域，却反而时时表现出对‘守法’的漠然和屈从”[12]。没有对权利的要求，就不会产生对法的需要和渴求。一个人放弃自己的权利，就法律规定而言并无不可，但从社会影响的角度考察，其后果是非常危险的，因为这种行为一旦成为一种普遍现象，无疑是对非法行为的纵容和鼓励。

第二，守法保障方面:过于依赖国家强制力，缺乏守法激励机制。传统守法理论站在国家的立场上观察社会成员的守法过程，忽视了守法个体在接受法律过程中的主体性。[13]事实上，在一个民主、法治的社会中，“人们遵守法律不是由于强权，而是出于自愿;人们遵守法律不仅仅是人们生存的一种手段性方式，更应是人们生活的一种目的性需要”[14]。如果人们因为被强制而遵守法律，法律就不能成为社会交往的需要，就不能内化为人们的行为准则，这种守法就缺乏促进社会发展的能力。“人的主体地位的迷失是强制论的最大伦理失误”[15]，用法律的强制性解释守法，这种研究思路只会造成民众对法律畏而避之而不是自觉遵守。

三、推进全民守法的路径

要实现全民守法，就要营造学法懂法守法的社会氛围，增强全体人民的法治观念，使所有社会成员自觉运用法治思维考虑问题、以法治方式处理问题。具体而言，可以从以下三个方面着手推进全民守法。

1.增强全民守法观念，提高全民守法意识

增强全民守法观念既是提升公民素质的基本要求，也是发展民族文明的必备条件。增强全民守法观念，不仅取决于有完善、严密的法律和人们对法律条文非常熟悉、理解，而且取决于法治能真正融入人们的头脑中、生活中并体现在日常行为中。

第一，坚持人民的主体地位，培养守法者的主体性意识。在我国，人民是国家的主人，是推进依法治国的主体。增强全社会厉行法治的积极性和主动性，就是要培养全体人民遵守和执行法律的主体性意识，使其积极投入到社会主义法治建设中。“依法统治者无须处处都依赖警察”[16]，要让每个公民都了解法的存在，掌握法律知识。要充分利用国家教育体系、全民普法活动和传播媒介等渠道，增强社会成员对全面依法治国重要性的认识，让人们知晓法律既是保障公民权利的武器，也是必须遵守的行为规范。要让法治成为全民的最大公约数，打破一些人“信访不信法”的思维定式，形成“办事依法，遇事找法，解决纠纷靠法，化解矛盾用法”的氛围，使人们相信法不容情、法不阿贵，只要是合理合法的诉求，通过法律程序都能得到合理合法的满足。

第二，领导干部带头守法，树立宪法至上意识。领导干部是实现全面依法治国的重要组织者、推动者和实践者，其能否以身作则，对于营造良好的法治环境至关重要。首先，领导干部守法是实现全民守法的关键，对于全民守法具有重要的表率作用。领导干部的守法意识和守法言行，其社会影响力极大，对普通民众的守法心理有重要影响，对全民守法的示范作用特别大。其次，领导干部一般都受过法治教育或直接负责法治宣传工作，自觉学法用法的意识总体上较强。因此，要树立宪法和法律在各级党组织和领导干部中的权威和尊严，切实增强各级领导干部进行法治宣传教育的自觉性，不断提高领导干部依法执政、依法决策、依法行政能力。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，把能不能守法、能不能依法办事作为考察干部的重要标准。

第三，以权利型守法观为指导，推动守法观念由义务型向权利型转换，守法行为由被动型向主动型转变。守法观念的转变必然引起人们守法态度和守法行为的转变。权利型守法观认为法治国家的法律以权利文化为依托，以保护人而不是惩罚人为基本价值取向，因而人们对守法的态度应从被动应付型转向主动实施型，由守法以避法律之祸转向守法以求法律之福。首先，权利型守法观从权利视角审视权力运行，认为权力如果不能使权利得以实现、成为权利的保障，就要受到改造;同时，权利要积极参与对权力的监督和制约，避免权力对权利造成侵害。其次，权利型守法观从权利视角看待法治建设，认为立法是权利的分配，执法是权利的落实，守法是权利的实现，司法是权利的救济，法律监督是权利的保障。最后，权利型守法观主张以法律赋予的权利为武器维护合法权益、反击侵权行为，认为权利比义务更能调动人们的守法积极性和能动性。“当法律在人们的观念中由生杀予夺之工具转化为人们权利的保护神时，守法就会由被动应付变为主动进取。如此，守法才会由强制变为自愿。”[17]当然，权利型守法观并不忽视义务的履行，它认为履行义务是为了更好地实现权利，而权利的实现又能激发义务的履行，二者并行不悖。

2.建立健全全民守法的机制

第一，完善法治教育机制。法治教育不仅是对法律知识的普及，更是一种价值引导。当前，应将培养主体性人格作为法治教育的目标和落脚点。要把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建的重要内容，着力塑造广大民众的主体性人格，培育其积极守法的精神，尤其是要加强将守法内化于心、转化为自觉行为的教育。

第二，建立全民守法的激励机制与惩戒机制。激励机制强调从事前的视角设计法律制度，弱化法律的制裁功能，彰显法律的激励功能，使法律规范由侧重于约束消极行为发展到重在激发积极行为。“法律从来就不是天生‘厉’质、面目可憎的，严刑峻法并非法律的真面目。”[18]正确、充分的激励能够提升守法主体对守法行为的预期价值的实现程度，调动其守法积极性，大大提高其守法能力。要激励守法诚信行为，就要充分利用信用信息和信用产品，对诚实守信者实行优先解决问题、简化处理程序的“绿色通道”等支持性政策。另外，强化对违法失信者的约束与惩戒，是维护宪法和法律的权威、促使人们树立法治意识的重要途径。为此，要实行失信记录发布制度，建立针对严重失信者的黑名单制度和市场退出机制，建立多部门、跨地区联合惩戒失信行为的有效机制，尤其是要加强对涉及食品药品安全、环境保护、安全生产、税收征缴等重点领域的违法犯罪行为的专项整治，让群众从每一次执法活动中、每一个司法案件中感受到社会公平正义，从而发自内心地敬畏法律、信任法律、遵守法律。

第三，建立有效的守法监督机制。法治观念能否内化于心、变成人们的自觉行动，在一定程度上依赖于良性的监督制约机制。监督机制不存在或不灵敏，就会导致人们对法治的有效性产生疑问甚至不信任，全民守法就无从谈起。守法监督机制包括法律监督、舆论监督和公民监督。法律监督是指特定国家机关根据宪法和法律的授权，运用法律规定的手段和程序，对法律实施进行具有法律效力的监察、督促等。舆论监督是指公众利用大众传媒对国家机关的活动及其工作人员的职务行为，对于与公共利益有关的事务进行批评或提出建议的行为。公民监督即公民对权力运行的合法性、合理性进行监督，其实质是以民主权利制约公共权力。必须畅通以上监督渠道，以检验并提高全民守法的成效。

3.营造全民守法的社会环境

全民守法仅有国家参与，是远远不够的。只有调动起社会各方面力量，全民守法才能真正实现。

第一，深化基层群众性自治组织建设。党的十八届四中全会通过的《决定》指出:“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[19]村委会和居委会是我国的基层群众性自治组织。要构建基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，出台和完善保障村(居)民权利、明确基层群众日常相邻关系和相互往来的法律关系的村规民约，形成中国特色的“基层法治”。要培养基层群众遵守国家宪法和法律的观念，引导其遵守与个人日常生活有密切关系的社会组织的自治规则。要推进村委会、居委会依照法律和章程自主管理村内(居民区)事务，使广大基层群众在自我管理、自我服务中增强法治意识和权利义务观念，增强守法能力。

第二，发挥社会组织规范的积极作用。现代社会关系纷繁复杂，规则体系也不是单一的，而是由不同类别、不同层级、不同效力的社会规范构成的集合体，其中除了法律、法规，行业规则、团体章程、乡规民约等社会规范对社会组织和个人也具有规范、引导、约束作用。因此，要鼓励和引导社会组织参与法治建设，拓宽社会组织参与社会事务、维护公共利益、预防违法犯罪的制度化渠道，发挥社会组织规范对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。要加强对行业规章、团体章程、乡规民约等社会规范的制定和实施情况的审查、监督，确保这些规范不违犯现行法律，符合社会主义法治的原则和精神。

第三，推动全社会参与法治实践。要进一步完善民众参与立法的制度和机制，健全法律草案公开征求意见机制和公众意见被采纳情况反馈机制，使公众意志更好地上升为法律。立法和决策中不但要广泛听取公众的意见和建议，还要让社会各方面知晓相关部门对公众意见的采纳情况以及对公众诉求的回应情况，以增强公众对法律的亲密感，夯实法律和政策的社会基础。公众参与立法和决策的过程也是守法精神得以培育的过程。将立法草案和政策文本公之于众，邀请社会公众予以充分讨论，可以广泛凝聚社会共识，切实增强法律和政策的可执行性、可操作性、实效性。在法律和政策合理合法的前提下，民众会更加关注执法、司法动态，通过执法、司法活动感受社会公平正义，由此可以提高执法和司法的公信力。另外，要保障全体社会成员积极参与对法律实施的监督，通过有效的监督，使国家公职人员认真履行法定职责，各级领导干部严格依法决策，执法机关严格、规范、文明执法。

注释

①江必新:《法治社会的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社，2014年，第162页。②[13]黄竹胜:《对我国守法理论研究的方法论检讨》，《法律方法》2002年第4期。③⑧[19]本书编写组:《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2014年，第26、9、37页。④参见《古今汉语词典》，商务印书馆，2000年，第1910页。⑤吴丹梅:《法治的文化解析》，黑龙江大学博士学位论文，2003年，第151页。⑥范进学、夏泽祥:《法治文明论》，中国经济出版社，2008年，第179页。⑦柯卫:《法治与法治意识》，《山东社会科学》2007年第4期。⑨笔者翻阅了大量法理学教材，其中对守法的解释无一例外都包含法律义务与法律权利。这里仅举部分例子:“我们在本节讲法的遵守，当然包括这种消极、被动的守法，但还包括根据授权性法律规范积极主动地去行使自己的权利，实施法律。”(沈宗灵:《法理学》，北京大学出版社，2014 年，第2页。)“守法也不只是遵守法定义务，还包含着维护法定权利的深刻内涵。所以守法也可以转化为公民的一项权利。”(郭道晖:《法理学》，湖南人民出版社，2005年，第334页。)“守法是指国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定，行使权利(权力)和履行义务(职责)的活动。”(张文显:《法理学》，高等教育出版社，2011年，第203页。)⑩宋方青:《法理学》，厦门大学出版社，2007 年，第 295 页。[11][14][17]葛洪义:《法理学》第2 版，中国法制出版社，2007 年，第 222、221、220 页。[12]胡旭晟:《守法论纲——法理学与伦理学的考察》，《比较法研究》1994年第1期。[15]周永坤:《论法律的强制性与正当性》，《法学》1998年第7期。[16]［美］伯尔曼:《法律与宗教》，梁治平译，商务印书馆，2012年，第20页。[18]刘武俊:《激活法律的激励因子》，《福建日报》2012年10月31日。