灾后重建新模式下的小城镇建设发展探寻——以宝兴县灵关镇核心区规划实践为例

黄 燕 HUANG Yan

灾后重建新模式下的小城镇建设发展探寻
——以宝兴县灵关镇核心区规划实践为例

黄 燕 HUANG Yan

摘 要“4·20”芦山强烈地震后，《宝兴县灵关镇核心区修建性详细规划》作为宝兴县灾后重建的实施性项目展开编制，既是以地方为主体的灾后重建新模式下的规划应对，又是新型城镇化背景下针对我国万余人口规模小城镇普遍具有的多元性特征作出的规划思考。在尊重居民重建意愿、维护居民自主定居权的基础上，融合规划控制性与实施性，对规划框架、工作机制、工作方法的创新进行了积极的探索和实践。

关键词灾后重建新模式；小城镇；多元性；自主定居权；控制性与实施性

黄燕. 灾后重建新模式下的小城镇建设发展探寻——以宝兴县灵关镇核心区规划实践为例[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(06): 98-103.

0 引 言

与汶川地震灾后重建举全国之力的模式不同，“4·20”芦山强烈地震后，中央首次提出要创新体制机制，重建工作以地方为主体。上海同济城市规划设计研究院承担了宝兴县灾后恢复重建系列规划的编制任务。灵关组团作为未来宝兴县城“一城两组团”的重要组成（图1），是县城的经济中心和公共服务中心。《宝兴县灵关镇核心区修建性详细规划》作为宝兴县灾后重建的实施性项目展开编制，以切实有序地指导重建工作推进、协调各项相关设计与施工建设为根本。

本项目既是以地方为主体的灾后重建新模式下的规划应对，又是新型城镇化背景下针对我国万余人口规模小城镇普遍具有的多元性特征作出的规划思考，在尊重居民重建意愿、维护居民自主定居权的基础上，融合规划控制性与实施性，对规划框架、工作机制、工作方法的创新进行了积极的探索和实践。

1 灵关镇简介

灵关镇位于宝兴河谷地区南部，曾是茶马古道汉藏交界处的商贸重镇，现在是“天下第一白——宝兴白”汉白玉的生产加工基地。镇核心区现状包括传统生活服务区——灵关老镇，以及以工业用地为主的赵家坝组团两个片区（图2）。

“4·20”地震中，建筑受损主体为民房，虽然外观较完好，但实际结构性损坏严重，被称为“站立的废墟”（图3）。《宝兴县县城灾后重建规划（2013—2020）》（下称“县城重建规划”）对赵家坝组团的功能进行了整体调整，企业搬迁至河谷地区北部的循环产业园，赵家坝将建设新镇区。

图1 县城总体规划结构Fig.1 planning structure of Baoxing

图2 灵关镇核心区现状分区Fig.2 partition of the core area of Lingguan

2 规划背景

2.1 灾后重建新模式

以契合新型城镇化战略为根本，本项目是对“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的灾后重建新模式的实践探索。

图3 灵关镇核心区受灾建筑和道路Fig.3 photos of the architectures and the roads after the earthquake in Lingguan

2.2 县城重建规划要求

依据县城重建规划确定的“一城两组团”结构，灵关组团将成为县城经济中心和公共服务中心，不仅要接收由穆坪疏解的部分人口、接纳本区域内以及周边山区村庄需要安置在河谷地区的受灾居民①，更要承载大部分的县城公共职能，力争打造成为灾后重建典范区。

2.3 灵关镇的多元性现状特质

与我国众多小城镇一样，灵关镇核心区是农村商品流通和城乡交换的集散中心，是城市和乡村联系的桥梁和纽带。近年来，随着产业的发展繁荣，农村劳动力在空间转移上呈现出多层次地域特征，人口构成复杂，以农村户籍为主的本地人口与外来流动人口参杂（图4）。同时，灵关镇核心区是典型的国有建设用地与集体建设用地混杂的小城镇，土地权属分布混杂，居住用地更是主要为宅基地性质（图5）。根据安置任务要求，需要为759户倒房重建户进行宅基地安置②。

另外，原住民中有88%的重建安置户具有“底商上住”的居住模式要求，这对灵关镇的空间形态产生着重要影响，也是我国众多小城镇的共同特征，规划需在此基础上实现空间优化。

图4 灵关镇核心区现状人口构成与土地产权Fig.4 composition of population and land property of core area of Lingguan

图5 灵关镇核心区现状土地权属分析Fig.5 distribution analysis of land property of the core area of Lingguan

2.4 重建目标下多方参与的规划编制与实施过程

灾后重建的规划本身具有应急性、问题导向性、复杂性等特征。按照习近平总书记视察雅安地震灾区时重要讲话的精神，宝兴县灾后恢复重建围绕“一年全面开工，两年基本恢复，三年全面提升”的目标推进。在重建工作的高峰期与攻坚期，必须克服时间紧迫、任务繁重的困难，而规划是统筹建筑、市政、景观以及其他各专业工程设计的重要手段，因此必须采取非常规的工作方法，以保障重建任务按期落实。

3 规划核心与原则

在此背景下，规划编制之初首先需要明确规划的核心与原则。

图6 全过程公众参与机制解析Fig.6 analysis of public participation mechanism during the whole process

图7 方案确认函示例Fig.7 confirmation documents of several projects

3.1 按照中央精神，尊重居民自主定居权，维护宅基地使用权

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议讲话中指出，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进农村土地制度改革。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措[1]。

本规划自始至终以尊重居民自住定居权为导向，尊重宅基地使用权。已确权的宅基地权利以及村民分户的现实需求必须得到尊重。涉及集体土地转变为国有土地的情况，其程序必须严格按国家有关法律法规和相关政策执行。

3.2 贯彻民意优先原则，将尊重民意体现在规划决策的每个环节

在以地方为主体的灾后重建新模式下，必须与地方力量紧密结合，准确把握重建主要任务，尊重居民的重建选择，并处理好当前与长远、生产与生活、恢复重建与发展提升的关系。因此，应贯彻民意优先原则，建立由规划牵头的全过程公众参与机制，使规划真正成为沟通政府、规划管理与居民的桥梁。

3.3 寻求与小城镇的多元性特征相适应的规划理念和工作方法

面对城市化大趋势下小城镇原住民不愿放弃农业户口及其相应权利的情况，应寻求与之相适应的规划理念与工作方法。面对居住用地以宅基地为主这一现实要求，应实现有效的控制引导。需对多元混合的现状因素进行梳理，以灵关镇核心区自身环境与资源条件为基础，引导产业自组织能力，增强归属感和可识别性，使空间建构、经济发展与心灵重建紧密结合。

3.4 糅合规划的控制性与实施性，真正实现重建项目中修建性详细规划的建设指导作用

为适应灾后重建的应急性和复杂性特征，规划必须进行工作机制与工作方法的创新，以适应空间控制管理与地块建设实施同步推进的现实要求。因此，如何构建一套高效有序的跨专业统筹协调机制也是本规划的重要环节，是确保各项建设顺利推进的基础。

4 工作方法创新

遵循规划原则，项目组因地制宜、因时制宜地积极进行了工作方法的创新。

4.1 建立由规划牵头的全过程公众参与机制

本项目开展伊始，便根据自身特殊性确立了涵盖土地确权、方案征询、住房重建、产业自组织引导等全过程的公众参与、多方协调机制（图6），项目流程是多方反复协商、修改的过程。

从规划技术的角度梳理居民重建安置意愿，通过加固维修、原址重建、原地异址重建与异地重建等不同模式③，对居民意愿进行实时跟踪，整个规划过程是一个滚动修改的过程。

从操作流程的角度，宝兴县灾后重建委员会以社区、村组为单位，成立自主建设委员会，规划方案由自主建设委员会审阅签字，然后由宝兴县重建指挥部确认，项目组针对其意见进行规划修改后，再次进行方案确认，最终指导建设实施。期间，同济建筑团队与自主建设委员会、重建安置户代表进行多次现场征询，涉及到规划调整的意见第一时间反馈到规划团队，调整后进行新一轮的方案认定（图7）。

这样的工作模式虽然过程繁复，但可切实有效地把握居民意愿和地方诉求，使现实要求与规划理念充分融合，确保重建安置工作按时、稳妥、有序推进。

4.2 建立控制性详细规划与修建性详细规划同步编制的工作框架

灾后重建具有应急性特征，本规划的编制与新镇区的分地块建筑设计几乎同步推进。因此，本规划建立了适应灾后重建特殊性的、控制性详细规划与修建性详细规划同步编制的工作框架（图8），形成了“法定性、灵活性、操作性和实施性”并重的规划成果。

通过图则的细化来强化控制管理（图9），兼顾规划的强制性与引导性。尝试通过用地控制标准的设置，划分出可布置宅基地的地块，并设置引导性指标，包括公共通道、商铺设置地段、建筑重要处理面、地块内开敞空间范围、街墙连续度等内容，引导公共空间的形成与县城景观风貌的打造，强化对可布置宅基地的地块的有效管理。

对现状保留地块按功能性质分类，对未来改建提出相应的操作管理建议，融合规划的权威性与灵活性。

图8 规划成果框架图示Fig.8 framework of the planning results

图9 规划控制图则示例Fig.9 example of the planning chart

图10 PTV VISUM交通仿真模型Fig.10 PTV VISUM transportation model

图11 导视系统设计（部分）Fig.11 part of signage system design

4.3 形成多种相关技术手段的多平台交叉

在上述规划框架之下，形成多种相关技术手段的多平台交叉，通过多元技术理念强化空间的优化重建与地方文化的传承发展。通过交通仿真模型（图10）对道路系统规划进行验证，对路网进行优化，并提出相应的交通控制策略。通过导视系统设计（图11）为开放空间系统提供空间信息，帮助认知、理解、使用开放空间，帮助建立人与空间之间更加丰富、深层的关系，加强灾后重建区的信心组织，提升地区文化认同感，优化公共空间，使之能在灾害发生时引导人流的安全疏散。引入防灾公园绿地理念（图12），构建平灾结合的公共开敞空间，在人口密集、用地条件本不充裕的灵关镇核心区充分挖掘公园绿地的防灾避险作用，将事后应急的“被动防灾”转为从规划入手、明确公园绿地性质、配备平灾结合设施、制定灾害发生紧急预案的“主动防灾”，进一步保障城镇安全。

4.4 实现以“一张技术底图”为原则的多专业统筹

重建项目内容繁多，众多项目处在同步推进的过程中。因此，项目组建立了规划牵头、专人负责的工作机制，以“一张技术底图”为原则，统筹多专业的规划设计信息（图13），并引导相应的协调整合。

规划团队在项目推进的过程中不断协调建筑、道路工程、市政工程等各专业设计团队工作，成为跨专业沟通的纽带，把控建设进度和建设管理。在灾后重建应急实施过程中，真正实现了修建性详细规划的指导与控制作用。

图12 公园“平灾结合”设施示意Fig.12 transformable equipment between peacetime and disaster in the park

5 规划思路探索

为应对小城镇的多元性特征，规划以土地混合利用模式和小尺度街区[2]为手段，探索对中国传统小城镇生活的再解释，并在此基础上对上位规划进行优化调整。

图13 “一张技术底图”工作机制Fig.13 working mechanism of “One Technological Base Map”

5.1 居住地块混合布局

明确可分宅基地的地块以及只能安排统建统分楼房的地块，并将二者交错分布（图14），使居住与公共服务地块混合布局。多层、小高层住宅具有集中消费力，公共服务等配套设施具有空间带动力，在尊重居民重建安置意愿的基础上提高社会混合度，可避免人为的空间隔离所带来的环境质量与设施的差异化，促进社区的稳定和谐[3]。

5.2 公共设施散点布局

通过公共设施的散点式布局（图15）可提高土地的混合利用度，避免过强的功能分区带来的空间使用率不均衡、出行距离增加等情况，使各地块配套设施条件更为均等，以点带面，带动街区人气，增强生活氛围，以弱化安置矛盾、增强空间均好性为目标，提高社会公平性，确保安置工作的顺利推进。

图14 不同类型居住地块的混合布局Fig.14 mixed layout of different kinds of residential blocks

图15 公共设施的散点式布局Fig.15 dispersive layout of public facilities

5.3 优化路网格局，构建小尺度街区

灵关老镇区几乎每条街道两侧建筑的底层都是商业铺面或其他服务设施，因此建设用地主要沿街道展开，街坊内部及滨河地区土地利用率很低。规划对次干路和支路网进行优化，对上位规划中线型较为笔直的方格路网稍作曲化调整，使其更加顺应基地空间形态和现状建筑更新意向，形成“藏头收尾”、“以小见大”的格局，增加空间趣味性与景观多样性。同时对支路网稍作增加，减小地块尺度，增加各地块的沿街面长度，使更多底层商铺可沿街道排布，尽量避免地块内部空间利用率和空间品质低下的情况。这种支路网布局也可起到降低车速的作用，弱化部分街道的交通功能，增加建筑的沿街可视面，提升生活氛围和安全度。

5.4 构建绿化景观体系

通过绿化景观体系的构建，将新老镇区串联为一个有机的整体。宝兴县植物资源丰富，最著名的是被誉为“中国鸽子树”的珙桐。规划主张以本地植物与外来植物结合的方式进行道路绿化树种选择，形成几条以不同树种为主要行道树的林荫道（图16），打造纵贯全域的滨水景观带和横向的景观通廊，沟通山水格局，打造移步换景、四季各异的道路空间。此外，以石雕文化产业基地为核心，为灵关的汉白玉石雕文化打造展示系统，将石雕文化广场和街头绿地、广场相结合，串联成富有文化内涵与景观标识性的汉白玉石雕序列，形成灵关文化内涵和城镇重要产业的宣传展示平台。

图16 林荫道系统构建Fig.16 constructing the boulevard system

图17 初见规模的新区风貌Fig.17 the new town view

6 规划实施效果

目前，县城新区风貌初见规模。新镇区重建安置房地块已全面开工，住房分配工作稳妥有序地进行。教育、卫生、旅游、应急等公共设施全面开工，县城公共服务中心的基本格局初步形成（图17）。

7 结 语

本项目在以地方为主体这一灾后重建新模式之下，以尊重居民重建意愿为基础，对规划框架、工作机制、工作方法的创新进行了积极的探索和实践。

一方面，建立了由规划牵头的全过程公众参与机制，切实有效地把握居民意愿和地方诉求，使现实要求与规划理念充分融合，使重建安置工作按时、稳妥、有序推进。建立了控制性详细规划与修建性详细规划同步编制的工作框架，并以“一张技术底图”为原则的多专业统筹，在灾后重建应急实施过程中融合规划控制性与实施性，真正实现了修建性详细规划的指导与控制作用。

另一方面，以土地混合利用模式和小尺度街区为手段，探索对中国传统小城镇生活的再解释。在新型城镇化背景下，以灵关镇核心区的规划实践为本体，针对我国万余人口规模小城镇普遍具有的多元性特征，提供了一种规划上的应对策略和思考。

注释：

① 灵关镇核心区为灵关组团四个灾民集中安置点之一，主要用于接纳本区域内（钟灵村）房屋毁损倒塌的重建户共计759户（参与统规统建的居民623户，进行原址重建的居民136户），即需要进行宅基地安置的重建户；另外，需接纳其他山区村庄需安置在河谷地区的、安置进统建统分楼房（为多层、小高层住宅）的重建户共计1200户。

② 灵关镇核心区宅基地的管理、分配和申请均按照《中华人民共和国土地管理办法》以及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》的相关规定执行。

③ 加固维修：建筑质量基本完好、居民意愿保留的居民住宅，将其原地保留，对受损部分进行加固维修。原地重建：建筑受损、居民意愿拆除并原地重建的住宅，在与灵关镇核心区整体规划内容相协调的条件下，将在原宅基地范围内采取拆除原建筑并原地重建的方法。建筑结构性受损、居民不愿意搬迁，考虑重建安置统规统建的整体情况，以及空间建设的整体性和协调性，在原地块或附近地块按规划进行选址重建。建筑结构性受损、居民意愿重建、但所处地块不适宜划分宅基地进行重建，或所处地块规划另作他用，将选择其他地块进行重建。

参考文献：

[1] 新华社. 习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议强调：鼓励基层群众解放思想积极探索，推动改革顶层设计和基层探索互动[N]. 人民日报, 2014-12-03(01).

[2] Walch R M. The Origin of Vacouverism: A Historical Inquiry into the Architecture and Urban Form of Vancouver, British Columbia[D]. Michigan: the University of Michigan, 2013: 490-571.

[3] 耿红, 祝文明, 徐晨慧, 等. 特殊事件背景下的小城镇规划思考——以全国灾后重建示范镇通济镇重建规划为例[J]. 城市规划, 2009(09): 93-96.

图片来源：

图1-2、4-6、8-16：作者及作者所在项目组绘制

图3、17：作者及作者所在项目组拍摄

图7：宝兴县重建指挥部提供

（编辑：郑曦）

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20150620

中图分类号TU984

文献标识码B

文 章 编 号2095-6304(2015)06-0098-06

收稿日期：2015-02-06

作者简介

黄 燕： 深圳市城市空间规划建筑设计有限公司上海分公司，注册规划师，nunu_chat @163.com

A Study on the Small Town in New Post-disaster Reconstruction Mode —The Case of Constructive Detailed Planning of Core Area of Lingguan Town, Baoxing County

Abstract:After the “4·20” Lushan Earthquake, the Constructive Detailed Planning of the Core Area of Lingguan, Baoxing had been drawn up as an implementation for Baoxing’s reconversion. It is a replay of the planning method to the new post-disaster reconstruction mode, and also a thought of the adaption to the diversity feature of Chinese small towns around ten thousand of the population scale. With respect to people’s willingness for reconstruction and settlement, the planning has explored creative methodology and working frame.

Keywords:New Post-disaster Reconstruction Mode; Small Town; Diversity; Settlement Willing; Controllability and Practicality