统筹城乡发展视野下的城乡交通一体化问题研究——以浙江省青田县为例

张雪雪，潘小伟

浙江省丽水市道路运输管理局；浙江省青田县交通运输管理局

统筹城乡发展视野下的城乡交通一体化问题研究
——以浙江省青田县为例

张雪雪，潘小伟

浙江省丽水市道路运输管理局；浙江省青田县交通运输管理局

国家“十二五”规划纲要明确提出“统筹城乡发展规划，促进城乡一体化”目标，作为基础的城乡交通一体化在实现城乡一体化的战略进程中中有着重要的地位和作用。要促进城乡一体化，解决城乡二元的经济社会结构和“三农”问题，促进农民增收，建设“民富村美”的美丽乡村，必须首先推进城乡交通一体化发展。

城乡交通一体化;路网规划;管理养护;客运一体化

“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。”这是国家“十二五”规划纲要中明确提出的内容。城乡统筹发展，促进城乡一体化，包括了资源配置一体化、交通一体化、就业一体化等内容。交通是基础，产业是支柱。没有交通基础，一切产业都无以立足，城乡就失去了发展的依托。所以，城乡交通一体化在实现城乡一体化的战略进程中中有着重要的地位和作用。城乡交通一体化势在必行，并决定着城乡一体化的深度、力度和广度。

目前，已经编制完成的《青田县城乡一体化规划》，对统筹城乡交通基础设施建设和公共交通事业发展提出了明确要求，为推进我县城乡交通一体化发展指明了方向。

一、推进青田城乡交通一体化的现实基础

近年来，我县紧紧围绕“完善主干线，发展主枢纽，构建二横三纵十三连交通运输网，实现公路转型升级”工作目标，不断加大对城乡交通基础设施建设的投入力度，城乡道路交通建设、管理水平不断提升，交通运输事业稳步发展，形成了四通八达、流畅快捷、功能齐全的交通运输体系，促进了城乡生产要素的自由流动。

（一）城乡道路基础设施不断完善。近年来，我县不断加大交通基础设施建设力度。“十一五”期间，共投资14.5亿元用于57省道青岱线三期汤洋至将军岩段工程、49省道青田鹤城至温溪段改造工程、330国道路面大中修和17条县乡公路的建设。在康庄工程建设方面，青田县通过2003年至2013年十年的努力，已建成里程为1704.6公里的农村公路（包括通乡公路路面硬化），共投入资金10.98亿元。全县436个行政村，从2002年34.4%的通达率和21.1%的硬化率，到现在全面完成“通达率百分百，硬化率百分百”的目标，涉及33个乡镇、街道，惠及人口近33万。

目前我县已基本形成了以县城为中心，金丽温高速公路为主骨架，330国道、49省道、57省道为主动脉，县乡道、农村康庄公路为支撑的交通网络体系。

（二）城乡交通运输业稳步推进。交通基础设施的不断完善，为城乡交通运输事业的发展创造了良好的条件。目前，全县共拥有6家客运公司（茂源长运公司、泰源公司、迅时捷公司、北山顺达公司、温溪平安公司、温溪汇丰出租车公司），有营运性客、货运车辆1900多辆（其中营运出租车127辆，635个客位；班线客车253辆，6767个客位，省际班线6条，班车8辆298个客位，市际班线30条，班车45辆1200个客位，县际班线13条，班车21辆817个客位，县内班线42条，班车171辆4468个客位），共有90条班线。至2011年，全县有436个行政村，人口总数34.372万人，已通客运班线的行政村数为362个，总人口数达到30.6953万人，班车通达率为83.02%；未通客运班线行政村数为74个，人口数3.6767万人。

（三）城乡道路交通管理水平不断提高。在国省道和县乡公路的管理养护和大中修上，县公路管理局适时引进新技术、新工艺，既减少了对沿线群众生活的干扰，也保证了工程质量的稳定，同时保护了环境。同时加强对公路预防性养护，至2012年10月底，全县国省道的路面好路率达到了90%。在农村公路管养方面，县公路管理局又推出了以乡镇为单位的资金补助办法，把各乡镇的公路养护情况通过考核的方式与补助资金挂钩，提高各乡镇对农村公路养护的积极性。同时，在路政管理方面，路政管理大队加大对公路上的超载、超限、撒漏和公路两侧乱搭乱建、乱挖乱埋等行为的查处力度，保障了道路畅通和路况良好，并开展了路域环境“四边三化”综合整治，采取净化、绿化、美化、硬化、拆除、清理、遮挡等方式，对公路路域环境进行治理。近两年绿化国省道两侧100多公里，城乡道路环境明显改善。

二、推进青田城乡交通一体化存在的主要问题

（一）城乡交通基础设施建设与资金投入的矛盾突出。近年来，我县开工建设的交通工程数量比较多，虽然财政投入的力度不断加大，但是交通建设面临的资金压力仍然很大，仍不能满足建设需求。如现在正在建设的秋炉至高岗段公路改建工程、49省道青田县鹤城过境段改建工程等项目，建设资金都存在着较大的压力，一定程度上影响了工程的顺利推进。同时，十二五期间，我县已梳理出交通建设项目56个，计划投入资金40.93亿元，其中公路项目29个，水运项目19个，公路站场项目8个。但是随着省补助资金标准的降低，县财政需要投入的资金加大，所以我县公路建设未来将面临更大的资金压力。

（二）农村公路联网度低，“走廊式交通”制约发展。虽然青田县已基本完成通行政村的“双百”目标，但由于农村公路受地理环境的影响，乡与乡，村与村之间出现了“瓶颈路”、“断头路”的现象，联网程度低，典型的“走廊式交通”制约了农村乃至全县的经济和社会的发展。

（三）农村公路管养难度很大。主要体现在：1、我县地处浙江省东南部，总面积2493平方公里，地理环境较为特殊，多为丘陵低山地貌，约占90%。青田县农村公路点多、面广、分散，多高山峻岭，地理环境条件较差，目前管养总里程为1919公里，其中县道308公里，乡道99.01公里、村道1511.9公里,由全县33个乡镇（街道）管养。公路交通从路网上来讲，形成了以城镇为中心，乡村道为基础，纵横交错贯穿南北西东的格局。2、在费改税政策实行后,农民集资被停止，使县乡财政收入急剧减少，建设及养护资金不足，乡财政配套很难，养护资金无着落,有些农村公路处于“四无”状况,即无养护机构、无固定养护人员、无养护经费、无养护机具,造成农村公路路况急剧下降的局面。3、有些乡镇的公路养护管理站刚刚成立，还不成熟，养护管理职责不明确，养护管理水平不高，在遇到一些具体问题时还无法解决。4、在公路建设、养护、路政管理等方面得不到群众的积极配合与支持，舆论氛围不足，其自身利益重，大局意识、集体观念、社会义务模糊，这是制约农村公路发展的重要因素。

（四）城乡道路运输市场管理发展相对滞后。目前，我县城乡公交客运体制二元化，县城公交和农村通达班车分属两个部门管理，县城公交线路偏少，覆盖面窄，难以满足城市发展和市民出行的需要，公交首末站用地缺乏保障，停车面积小、服务设施差，难以满足公交车辆的停靠问题。目前县城公交车还没有一个像样的停靠站，还只是暂时停开在公路上。农村客运线路由于是自主经营，车辆保养、维护水平低，超员、超载现象严重。通往乡镇、农村的客运线路基本没有设置停靠站点，采取“招手即停”方式，经常造成道路堵塞和交通混乱。全县除少数几个乡镇外，基本没有客运站，“随意停放、乱停乱放”现象严重。由于农村公交车采用市场化经营模式，很多村庄都出现“有路无车”现象。

三、推进青田城乡交通一体化的对策

（一）着眼推进城乡交通一体化，进一步完善公路网规划。要实现“城乡一体化”目标，除了加快城镇化进程，还要因地制宜加快农村地区发展。2012年青田县交通运输局完善并通过《青田县公路水运交通运输“十二五”发展规划》，建议着眼于推进城乡交通的一体化，按照“着眼长远，超前规划”的原则，继续修正完善《青田县公路水运交通运输“十二五”发展规划》。

1.提升国省道、县乡道公路等级，干线公路连接全县各乡镇。

根据《青田县公路水运交通运输“十二五”发展规划》，我县将逐步完善干线公路网、提高国省道干线公路等级，建立公路主枢纽、提高班车通达率，构建“三纵二横十二连”公路交通运输网络。建议对该公路交通运输网络进行进一步论证细化，完善全县路网框架，使县城到各乡镇均有干线公路直接联通。

2.完善农村公路路网结构，编织多层次公路网。

农村联网公路建设是完善农村公路路网结构的重要途径，是农村通村公路的延续。“康庄工程”虽然解决了镇村之间的道路连接，但受青田县地理环境影响，村与村之间联网度低，导致了“断头路”、“瓶颈路”的形成，根据省委省政府要求，在通行政村目标完成后，要展开农村联网公路建设，争取实现“走廊式交通”向“网络化交通”的转变，将一个个分散的村落联点成线，编织成一张多层次联接的农村公路网。

（二）多渠道融资加大对交通基础设施建设的投入。针对国省道和县乡道公路建设，要抓住当前国家重视加大基础设施投入的机遇，通过加大财政投入力度、政府适当举债、向上级多争取部分资金、受益企业再投入等方式多渠道筹措资金。对于农村联网公路建设，各乡镇、村要充分发动群众、依靠群众建设农村公路，积极向在外的知名人士、私营业主发出捐款修建农村公路的倡议书，加强相关政策的宣传，激发群众修建公路的热情，充分调动政府和社会各界的积极性，实行多方位的融资机制，争取突破“部省支持一点，地方补助一点，社会捐助一点，群众自发出一点”的“四点”模式的融资方式，进一步拓宽融资渠道。对于农村客运站点建设，要积极引导社会资本进入。

（三）充分完善农村公路养护制度。根据青田县人民政府出台的《青田县农村公路管理养护办法》、《青田县农村公路管理养护实施细则》、《青田县农村公路管理养护资金管理办法》等相关政策，明确了政府和各有关部门的管养责任，全县31个乡镇（街道）建立健全了农村公路管理养护站，使管养工作网络覆盖全县；由县乡政府组织筹措农村公路养护资金和水毁专项基金，建立由中央燃油税返还收入、财政一般预算以及其他资金共同组成的多渠道农村公路养护资金筹措机制，即以省市财政为主，县乡（镇）村及社会各界筹集为辅；开设公路养护管理人员培训班，聘请公路管理专业人员讲授公路养护的基本知识、方法，提高养护人员的技术水平，逐步提高乡村公路养护队伍的整体素质和建立一支强有力的农民养护工队伍；建立信息网络，将96266举报电话延伸到全县各农村，从而形成“路政部门管理、养护人员参与、社会群众监督”的模式，并将农村公路路政管理工作列入对各乡镇的年度目标考核。

（四）推进城乡客运一体化。树立“大交通、大公交”的发展理念，将城市公共交通作为政府的公共资源，完善现有客运管理模式，整合城乡交通运输资源，打破城乡公交车界限，完善运行机制，实现城乡公交相互衔接、资源共享。尽快明确统一管理机构，建立适应城乡公交统筹协调发展的管理体制，实行统一归口管理的模式，发挥行业主管部门的导向作用，明确其管理职责。成立城市公交公司，加快公交改革步伐，实现公车公营。要加快城乡客运基础设施建设，按照“城有枢纽、镇有站点、村有亭（牌）”、“道路成网，畅通安全”的原则，加快完善城乡客运基础设施网络。加快农村乡镇准四级客运站的建设速度，根据集镇建设规模，乡镇政府要把这项工作摆到重要议事日程上，使“车能进站，人能归点”，杜绝车辆乱停、乱放、沿线拉客等不良局面。新建或改建农村公路时，要充分考虑“路、站、运”一体化，做到同步设计、同步施工、同步建成验收。将县城通往温溪、山口、船寮等中心城镇的客运方式由班车客运改为公交客运，降低票价、增加发车密度。在城区充分考虑班车客运、出租客运以及公交客运的有机衔接，将原来分散、凌乱的基础设施统一规划和整合，对交通运输体系重新调整，为城乡客运一体化系统提供坚实的基础。

四、结束语

推进城乡交通一体化，有利于打破城市公交与农村客运二元分割格局，整合城乡客运资源，方便群众出行，促进城乡客运协调发展；有利于改善投资环境，增强区域经济活力，推进城市化进程。要加强对城乡交通一体化推进工作的组织领导，科学规划城乡交通网络布局，认真协调处理城乡交通一体化推进中出现的各种矛盾和问题，加大投入力度，完善相关政策措施，不断拓展延伸城乡交通一体化的覆盖范围，使广大人民群众特别是农村群众充分享受改革开放成果和交通运输事业发展所带来的方便和实惠。

[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划纲要》

[2]《青田县公路水运交通运输“十二五”发展规划》