扶贫再升级，经济发展新引擎

苏清涛

在经济发展新常态下，扶贫开发有助于扩大内需，促进城镇化，创造消费和投资需求，形成经济发展的新引擎

与过去的扶贫方式相比，当下的精准扶贫有哪些新亮点？在具体实施中，又会遇到怎样的困难？未来，扶贫工作又将会出现什么新趋势？

带着诸多疑问，本刊记者跟中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵教授、华中师范大学减贫与乡村治理研究中心主任陆汉文教授进行了对话。

不能把“精准扶贫”等同于项目到户到人

《新城乡》：在过去的扶贫工作中，大部分扶贫资金都投入到了大型项目建设上，到村入户的很少。有哪些措施可以保障扶贫资金按时足额发放给“最需要的人”？

陆汉文：不能把“精准扶贫”等同于项目到户到人，进而与区域发展对立起来。“精准扶贫”是注重受益结果到户到人，并不等于项目到户到人。它既包括要精准到户到人的资金和项目安排，如贫困人口技能培训、大病救助等；也包括更大区域（如县、连片特困地区）建设的项目，如贫困地区农产品物流及市场体系建设、教育服务质量的提高等。如果没有大环境的同步改善，仅在农户或村庄层面用力，就成了只见树木不见森林的做法，最终会出现花了很多功夫，却见不到明显效果的局面。

汪三贵：很多贫困户对资金的使用能力有限，你直接发资金，也帮助不了他。过去的输血式扶贫，比较注重资金入户，而现在的开发式扶贫，只有低保、医疗救助等社会保障类的资金才需要入户，涉及到产业的资金，都不必直接发给扶贫对象。重点是资金与产业的结合，把资金给合作社、给更有经营能力的人，让他们去创收，只要能让贫困户从中受益就行了。

《新城乡》：但在以往，一些地方上的扶贫项目存在“能人”受益多而贫困户受益少、甚至靠边站的现象，这使减贫成效大打折扣。现在，我们有没有形成一种机制来减少这种现象？

陆汉文：这是一种很普遍的现象，因为能人有更强的“能力”去俘获那些项目。至于如何保障贫困户从项目中受益，这就是利益分配环节的问题了。精准扶贫的重点就是，让地方政府探索利益分配机制，说实话这个很难！总的来说，建立健全信息公开机制和引入社会参与机制是解决问题的一个重要方向。

汪三贵：可以考虑将贫困户“搭售”给大户和“能人”，即你想要使用这些资金的话，就要把这几个贫困户给“带起来”。

自下而上与市场机制

《新城乡》：现在的扶贫“新常态”下，对干部的素质提出了哪些新的要求和考验？

陆汉文：精准扶贫要求干部切实以贫困人口和社区为中心，要注重经由自下而上的途径解决问题。这是我们很多干部不适应的，他们习惯于自上而下行使“权力”、“当官”，而完全自上而下不可能从根本上解决精准扶贫问题。

《新城乡》：通过“自下而上”的方式使扶贫项目与当地实际契合，具体有哪些工作可做？

陆汉文：一是发挥社区的作用，保障扶贫对象的参与权、决策权。二是通过购买公共服务，发挥当地社会组织等社会力量的作用。

《新城乡》：关于提高扶贫资金的使用效率，有一个“解决打酱油的钱不能买醋”的说法，这在实施过程中会遇到哪些困难？

汪三贵：以前，资金都是以项目的名义分配的，项目是上级给的，而资金的额度又定得很死，但实际运作中，每个地方的情况都千差万别。因而，资金的分配很容易脱离实际，导致这个项目的钱不够，另外一个项目上的钱虽然花不完，但又不能挪作他用。

陆汉文：这实际上是中央和地方的关系问题，也是条条和块块的关系问题。解决的基本方向是把该下放给地方的权力下放给地方，面临的根本挑战则是建立符合我国实际的自上而下的监管机制，从而防止“一放就乱”。

《新城乡》：在扶贫工作中，政府应该如何与市场“分权”？

陆汉文：产业扶贫主要靠发挥市场机制的作用，把生产经营等应该由市场去承担的事务都留给市场。政府主要是通过财政补贴和信贷、保险等措施予以引导和支持。

但市场并不会给贫困人口特殊照顾，政府就要通过政策措施（如补贴、税收优惠等）激励市场给予贫困人口特殊照顾。此外，市场行为必然会有风险，政府还要采取措施防止风险被转嫁给贫困人口。

未来的战略高度

《新城乡》：一些地方的情况是，“有点本事”的人都离开了农村，倘若扶贫的结果也是这样，让脱贫的农民“率先进城”，这可能会使农村更加凋敝。如果看待扶贫跟城镇化的关系？

汪三贵： 这是一个不可避免的趋势。不过，能人出去之后，也有回乡创业的，这也会带动贫困户致富。当然，农村空心化后，政府提供基础设施等公共服务的人均成本会比较高，这个时候，可能要考虑让村民集中居住，或者村庄合并。

陆汉文：开发式扶贫有三条基本途径，一是通过教育和营养卫生防止贫困代际传递，让下一代有公平的升学就业机会；二是通过转移就业让一部分贫困人口进城谋生发展，融入城镇；三是通过农村建设和农业发展帮助留在农村的贫困人口增收，并过上更加幸福美好的生活。所以，城镇化为扶贫提供了机会。

空心化本身不是问题，空心化后的农村会有一个重新的优化发展过程，关键是要给予农村支持，防止城乡分化。

《新城乡》：在贫困家庭里，往往是经济压力迫使孩子初中毕业就出去打工了。如何阻止贫困的代际传递？

陆汉文：让孩子出去打工，对贫困家庭来说，实际上是理性的选择。尽管这在一定程度上导致了代际传递，但其根本原因不在于贫困家庭的这种选择，而在于全社会的利益结构。对于贫困家庭来说，即使硬撑着读更多书，恐怕也不能摆脱贫困的代际传递问题。

社会地位的代际传递有一定的必然性，人类很难完全解决这个问题。因此，政府和全社会要做的，一是通过社会保护网，让最贫困的那一部分人也有生存和发展机会；二是通过税收和公平就业创业等措施，减少贫富分化，防止富人和穷人之间的鸿沟越拉越大。

《新城乡》：扶贫工作可否被视为一个拉动经济增长的新引擎？

陆汉文：扶贫工作正在上升到一个新的战略高度：经济和政治的高度。

连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划即明确将扶贫开发作为促进区域发展的重要推进力量。在经济发展新常态下，扶贫开发有助于扩大内需，促进城镇化，创造消费和投资需求，形成经济发展新引擎。

更重要的，扶贫开发是实现“两个一百年奋斗目标”的有效抓手，对于彰显社会的公平正义具有重大意义，因而还需要置于政治的高度加以审视。