统筹城乡视阈下完善我国农村公共产品供给体制的路径选择

张晓刚

摘 要：要实现城乡一体化发展，应该建立一整套科学合理的农村公共产品供给体制。当前我国农村公共产品供给体制还存在着一些问题与不足。要从统筹城乡发展的战略高度积极谋划、切实完善农村公共产品供给体制，通过加大农村公共产品的有效供给力度来发展农村经济，不断缩小城乡差距，为推动城乡一体化发展、实现全面建成小康社会的宏伟目标贡献绵薄之力。

关键词：统筹城乡发展；农村公共产品；供给体制

中图分类号：F320 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0020-06

党的十八大明确提出“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径”。十八届三中全会进一步提出要“健全城乡发展一体化体制机制”。要实现城乡发展一体化，应该建立一整套科学合理的农村公共产品供给体制。这既是保障和改善民生、构建和谐社会的需要，更是统筹城乡发展、全面建成小康社会的必然要求。

一、构建完善的农村公共产品供给体制的必要性

当前，理论界对农村公共产品的定义莫衷一是、众说纷云。笔者认为，农村公共产品一般是相对于农民自己或整个家庭消费的“私人产品”而言的，指在农村地域范围内私人不愿提供或不能提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，其范围涉及农村公共事业、公共服务、公共设施、公共福利等各个领域。农村公共产品供给体制从根本上说是指为提供和输送农村公共产品而制定的一系列相关联性的规则与制度的总和。在推动城乡一体化发展、全面建成小康社会的历史进程中，构建完善的农村公共产品供给体制具有重要意义。

第一，构建完善的农村公共产品供给体制是全面建成小康社会的必然要求。众所周知，21世纪头20年是我国大有可为的战略机遇期，也是能否全面建成小康社会的关键期。全面小康社会必然是包括广大农村在内的全面小康社会，没有农村的小康就没有全国的小康。我国一些欠发达地区尤其是广大农村地区距离全面小康社会的发展目标还有较大差距。农村地区的落后是全方位的落后，其中一个突出表现便是公共产品的供给体制不尽合理、不够完善，城乡公共服务没有达到均等化，这在很大程度上成为挚肘农村经济社会发展的瓶颈。因此要持续不断地加大农村公共产品供给力度，进一步推动农村经济社会发展，提高农民生活水平，缩小城乡差距，为实现建成全面小康社会的宏伟目标而努力奋斗。

第二，构建完善的农村公共产品供给体制也是统筹城乡发展、推动城乡一体化发展的重要步骤。城乡一体化发展本身就内在地包含着城乡公共产品供给与公共服务水平均等化的要求。从根本上说，统筹城乡发展就是要缩小城乡发展的差距，推进城乡公共服务均等化，实现城乡一体化发展。完善的农村公共产品供给体制能够不断缩小城乡基本公共服务的差距，实现城乡协调发展，使城乡居民都能够平等参与现代化进程、共享改革发展成果。因此构建完善的农村公共产品供给体制是实现城乡一体化发展的重要途径，通过向广大农村提供充足、有效的公共产品，以此带动城市支持农村，工业反哺农业，坚持“多予少取放活”，建立新型的城乡关系，从根本上改变城乡二元结构，推动城乡一体化发展。

第三，这是中国共产党保障和改善民生、践行“立党为公、执政为民”的必然结果。中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表者。农民是我国人口最多的一个阶层，代表最广大人民的根本利益，首先就要代表近10亿农民的利益；保障和改善民生，最主要的是保障和改善广大农民的民生。现阶段我国城乡居民收入仍然存在较大的差距，据国家统计局发布的数据，2013年全国城镇居民人均可支配收入26955元，农村居民人均纯收入8896元，城乡收入比为3.03∶1，微薄的收入和短缺的农村公共产品使广大农民很难真正享受到改革发展的成果。因此，下大力气完善农村公共产品供给体制是推动农村经济社会发展的必然选择。只有构建一整套完善的农村公共产品供给体制进而实现城乡公共服务均衡化，广大农民才能真正共享改革发展的成果，党的执政基础才稳如磐石。

二、当前我国农村公共产品供给体制存在的问题与不足

（一）某些体制机制的障碍仍不时严重影响着农村公共产品的供给

第一，我国农村基层领导干部尤其是乡镇一级领导干部大多采用任命制或任期制，这就决定了一些农村基层领导干部在执政理念上存在短期行为，他们在对农村公共产品的供给做出决策和选择时，往往会不自觉地考虑自身的“政绩”和“利益”需要。对一些能迅速提升政绩的“硬性”公共产品（譬如农田水利设施建设、农村电网改造、乡村公路建设等）相对比较重视，而对于一些一时难以凸显政绩的“软性”公共产品（譬如农村发展战略规划、农业技术推广、网络信息建设等）明显缺乏积极性。同时，一些基层政府机构臃肿，人员繁冗，也是制约农村发展的一个重要问题。政府机构（此处更多的是指县、乡级政府机构）由于具有非竞争性与非排他性，在某种程度上也可看作是公共产品，它的供给也应遵循效率优先原则。

第二，监督、约束机制的缺失也是农村公共产品供给运行中存在的一个重要问题。当前农村公共资源和公共产品的使用缺乏有效监督与约束的重要原因在于预算的不完整性、信息的不对称性以及行政体制改革滞后等因素。一是当前我国大部分农村公共产品的供给资金来源于预算之外，而且供给渠道多样、源头复杂，相当一部分资金又分散于相对独立的各个行政主体之中，这就使有关审计部门与公共产品供给主体之间存在着明显的信息不对称性，很难实施有效监督。二是公共监督机制很难延伸到有关公共资源管理机构之中。当前一些行政部门预算外资金的收支状况往往是笔“糊涂账”，资金使用情况缺乏公开性和透明度，社会监督难以延伸到其中。三是传统意义上“自上而下”的农村公共产品供给方式在一定程度上防碍了广大农民参与民主监督。同时广大农民受自身文化知识以及公共信息缺乏等因素制约，就更难以实施有效的监督。当前，农村公共产品供给效率的相对低下和无序增长，在源头上增加了公共产品的供给成本，从而进一步加重了农民负担，也加深了党群、干群间的矛盾。

（二）农村公共产品的供给数量和质量在总体上仍呈现出不均衡性

近年来，党和政府加大了农村公共产品的供给力度，据中国新闻网相关报道，2011年中央财政对“三农”的投入首次达到 1万亿元，这其中对农村教育、卫生等各项社会事业的支出就高达3963.6亿元，均创历史新高。应该说，这对于解决“三农”问题发挥了积极的推动作用，但我们也要看到，当前我国农村公共产品的供给数量和质量在总体上仍表现出较明显的不均衡性，主要表现在以下两方面。

第一，满足农民需要的生产性公共产品明显供给不足。当前，我国行政体制改革和财政体制改革不断深入推进，其中一个突出的变化就是实现了财政事权由中央财政向地方财政的转移，也就是说当前县、乡两级政府承担了大量的过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给的事项。但由于县、乡两级政府体制内的财政资金有限，而体制外的资金投入又缺乏有效的激励机制和对应的监督机制，这必然导致农民急需的生产性公共产品的供给不足。事实上，目前在我国中西部广大农村地区，农业灌溉用水稀缺、农业科研人员稀少、农业科技开发投入资金不足、市场供求信息网络不健全和不规范等问题仍然大量存在。近年来，重庆的綦江、万盛等区县农村发生大面积干旱造成严重的人畜饮水困难，这其中固然有气候异常的原因，但是长期以来对农村水利基础设施建设投入较少，水库稀少、蓄水不足，造成工程性缺水才是最根本的原因。

第二，事关农村可持续发展的公共产品的供给相对短缺。可持续发展公共产品涉及范围较广，包括农村的科技教育、社会保障、社会治理、环境保护等诸多方面。由于历史和现实的原因，目前各级政府特别是中央政府在此方面的资金投入从总体来看仍然相对不足。以农村合作医疗保险制度为例，当前我国农村医疗保险制度存在着筹集资金数额少、集体与政府补助不足、农民报销比例偏低等问题，因此难以从根本上解决农民“因病致贫”、“因病返贫”的怪象。再以农村义务教育为例，据统计，2012年中央财政在教育支出上达到3781.32亿元，其中1057.54亿元用于农村义务教育的支出，占当年中央财政教育支出的27.97%。这一比例从纵向看，增长很快，成就喜人。但从农村实际看，由于历史欠账很多，农村义务教育基础薄弱，再加上县、乡两级政府财力有限，一些农村地区义务教育的投入仍然明显不足，而且质量也难以保证。特别需要指出的是，我国实施农村税费改革后，在一定程度上减轻了农民的负担，但同时也使得乡镇政府获取制度外资金的渠道和空间大为减少，制度外的财政转移支付难以实施，从而导致某些农村公共产品供给出现下滑的趋势。据安徽省的有关统计，在实施税费改革前，安徽省每年的农村义务教育附加费和教育集资费共达11亿元，农村税费改革后这两项收费已被取消，虽然有中央财政转移支付的2.45亿元，但全省农村义务教育经费的净缺口达到8.55亿元。

（三）当前的农村公共产品供给系统在一定程度上缺乏公平

我国农村公共产品供给系统缺乏公平，具体表现在城乡间差异、地区间差异以及成本负担差异。

第一，城乡间差异。根据公平理论，从国家的宏观层面讲，原则上所有纳税人都应该平等地获得公共产品和公共服务，但事实上我国城乡之间存在着严重的差异。近年来，从纵向看，我国农村公共产品的供给数量较之以前有所增加，但横向比较，无论就数量还是质量而言，农村公共产品的供给都远远落后于城市。当前占我国总人口不到40%的城市居民享用了70%左右的公共产品，而占总人口超过60%的农民只享用了30%左右的公共产品。在广大城市，城市居民不仅拥有舒适、宜居、方便的生活环境，还充分享受到低廉的基础教育、完善的社会保障、周到的市政服务等。与此形成强烈反差的是，在广大农村地区，交通通讯不畅、科技文化落后、网络信息闭塞、环境脏乱差的状况并未根本改变。大量农民生产、生活所需的公共产品供给不足的矛盾仍很突出。

第二，地区间差异。造成我国不同地区间农村公共产品供给不公平性的原因有两个方面。一是不同农村地区经济社会发展的不平衡性；二是各个农村地区公共治理主体能力的差异性。一些经济发展、市场繁荣、企业密集、公共治理良好的发达农村地区，地方政府财力相对雄厚，能够拿出足够的资金来满足、支撑公共产品的供给。而一些经济落后、地处偏远、信息闭塞、公共治理偏弱的欠发达农村地区，公共产品的供给就显得捉襟见肘了。根据有关统计，到2010年底，全国不通沥青（水泥）路的乡镇约有1200个、建制村约有12万个，其中90%集中在西部和边远贫困地区。一些省区的农网改造面明显偏低，如四川、青海两省的低压地网改造率不足65%。目前全国仍有约500万人口居住区不通电，主要集中在四川、云南、内蒙古、青海、新疆和西藏等省区。

第三，成本负担的差异。根据公共产品供给的相关理论，一般来说，农村公共产品的供给成本应由政府通过财政渠道来筹集和分摊，即通过税收等各种经济手段来实现。在我国农村税费改革前，大部分公共产品诸如农村义务教育、农村道路建设、农田水利建设等相关成本基本上都是由农民自己所承担，主要是通过“三提五统”以及集资等手段在广大农民间进行分摊，这使得农民负担过重，增收困难。农村税费改革后，农村公共产品供给资金短缺的问题也日益凸显出来，一些农村基层政府又不能采用非财政手段来筹措资金，因而农村公共产品供给不足的问题逐渐突出，农民的切身利益难以真正维护。

三、在统筹城乡发展中完善农村公共产品供给体制的路径选择

统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的重要举措，是实现城乡一体化发展的重大方略。从本质上说，统筹城乡发展既要发展城市，也要发展农村；从目前的城乡发展实际看，要更多地侧重于农村的发展，既要发展生产，也要发展生活；从长远看，不能由于产业分工的不同而导致城乡居民生活水平呈现出较大差距；要形成城乡功能互补、相互支持的良性关系；从当前实际看，更要推动工业反哺农业、城市支持农村。因此，应该从统筹城乡发展的战略高度，不断完善我国农村公共产品的供给体制，实现城乡一体化发展。

（一）立足实际着眼长远，努力构建“四位一体”的供给模式

一般来说，农村公共产品既有全国性的又有地区性、社区性的，因此区分农村公共产品的性质是确定供给主体的关键。就当前看，西方一些发达国家一般是根据服务范围的大小，将公共产品分为三类，即全国性的公共产品、地区性公共产品和社区性的公共产品，不同范围、不同性质的公共产品都有不同的供给主体。借鉴此做法，笔者建议国家有关部门可根据农村公共产品的不同范围和性质，逐步构建起中央、省、县乡、农民“四位一体”的农村公共产品供给模式。要坚持以中央、省两级政府为主导，县乡财政资金适度配套的方式，着力解决好与当前农村经济社会发展、农民生活密切相关的公共产品供给问题。据此，笔者认为，诸如基础教育等可持续性公共产品原则上由中央政府提供，至少目前应采取中央财政加大对中西部地区转移支付，再由省级财政为主提供基础教育的方式来实现，特别是广大边远农村基础教育的投入更应采取这种模式。在当前县级财政相对比较紧张的情况下，乡村公路建设、农村电网改造、农田水利设施建设以及有线电视网络等方面的农村公共产品，应主要采取省级政府对县级政府转移支付的方式来解决，即通常所说的省级政府““出钱”，县级政府“办事”的方式来实现。特别需要指出的是，在乡村公路建设方面，要把过去以农民为主体的方式逐步转变为当前以县级政府为主体的方式，并纳入地方交通建设的整体规划。

（二）转变思路创新方法，对农村地区加大财政投入力度

第一，构建科学合理的现代公共产品财政供给机制。当前我国农村公共产品严重短缺，因此各级政府应该将公共财政和公共资源分配的重点投向农村，实现城乡综合平衡，推动城乡一体化发展。要不断完善国民收入分配格局，优化财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，进一步提高公共产品的供给质量，不断加大和推动公共财政支持统筹城乡发展的力度。首先，要构建城乡一体化的公共教育体制。特别是农村义务教育要完全实现政府供给以及城乡一体化的供给方式，要把此项工作作为一项常态性工作认真抓紧、抓实。其次，要尽快完善农村基本公共医疗卫生保障制度。要进一步健全农村新型合作医疗制度，真正让广大农民“能看病、看得起病”，使广大农民从新型农村合作医疗制度中享受改革发展的成果。再次，要进一步完善农村居民养老保险制度和救济体系。要本着专款专用的原则，加大中央、省级财政对农村贫困地区的转移支付力度，完善农村居民养老保险制度。要努力构建与市场经济相适应的、符合农村实际的各种社会救济体系，积极摸索构建农村地区突发性救助长效机制，以确保广大农民“老有所养”，得到有效的社会扶持和救助。最后，对“硬性”和“软性”公共产品都要加大投入力度。既要搞好“硬性”公共产品如农田水利、乡村道路、电网、通讯、文化场馆等基础设施建设的投入，以便改善农民的生存环境和生活空间，又要搞好“软性”公共产品如农业科技信息、农业技术推广等方面的投入，以便提高农业综合生产能力，推动农村的可持续发展。

第二，拓宽农村公共产品供给的筹资渠道。公共产品供给方式可以而且应当多样化，既可以由政府公共预算直接供给，也可以通过政府行为筹资而经由社会组织间接提供，且多种供给方式可以同时并行。从根本上说，公共产品是由政府直接供给还是间接供给以及采用什么样的方式供给，其核心问题仍然是资金问题。当前，政府公共预算直接供给的方式应当是农村公共产品供给的主要方式，同时还可采用其他方式，譬如通过以土地资源为主的公共自然资源，向市场经济需要的公共资本转化的方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供。或者采取政府与私人（譬如一些新社会阶层代表人士）共同供给的方式，以及私人资本投资，政府给予政策优惠和财政补贴等多种方式。总之，要开辟灵活多样的融资、筹资渠道来缓解资金的不足，这是解决当前我国农村公共产品供给不足的有效途径。

（三）以人为本尊重农民，完善农村公共产品自主选择和决策机制

公共产品最优供给理论告诉我们，消费者对公共产品的需求是否得到满足，在多大程度上得到满足是实现公共产品最优供给的决定因素。因此必须尊重农民、相信农民，把农村公共产品的选择权归还农民，要在充分发挥农村社区作用的基础上，大力推进农村基层民主制度建设，不断完善农村公共产品自主选择和决策机制。首先，完善“一事一议“制度。要切实保障农民的民主权益，鼓励农民表达自己真实的需求偏好，防止“一言堂”和人为操纵。其次，完善村民代表大会制度，可考虑制定《公共产品供给决策意见征求办法》等相关规章制度，建立和完善村民推选民意代表参与决策的制度，真正使“自下而上”的供给决策机制落地生根。再次，在公共产品供给中要明确划分包括各级政府和村委会在内的各种行政主体的权责范围，譬如村民大会或村民代表大会有权投票表决并依法监督各个行政村内部的公共产品供给，而一些范围较大的涉农公共产品的供给，也应该广泛听取农民的意见，条件允许的地方还可以举行专家论证会，在此基础上由同级人民代表大会投票表决并接受社会各界的监督检查。最后，要做到信息公开，譬如各级政府以及村委会应向农民公开公共产品供给的职责范围、供给内容、供给标准和供给程序等，此外还应该公开工作计划、人员管理以及经费筹集使用等情况，使“村务公开、财务公开、民主决策”真正落到实处。

（四）培育组织广开言路，完善农民利益诉求机制

公共产品的供给事关农民的切身利益。农民只有组建自己的组织，才能成为一支有重要影响力的社会力量，不断增进对政治、经济和社会生活的参与度，通过利益表达和诉求，争取到属于自身的利益，从而推动公共产品供给的合理化、公平化。可考虑建立权责明确的、上自国家下至县乡的各级农民协会，使广大农民的利益诉求能够在本级农民协会中得到有效的释放和表达。可采用“先基层组织，后上层组织”的原则组建农民协会，层层推进，有序展开，在稳定中求发展，在发展中求实效。要做好各级农民协会的建章立制工作，尽量减少政府部门的行政干预。农民协会作为农民自己的合法组织，其社团权利和组织运行应该受到国家法律的保护，并通过自身的工作开展在政治上进一步实现其利益合法化。农民协会作为一个组织体系，还应该具备较强的信息收集、分析、判断和处理能力，能够更好地实现组织的利益识别和利益判断。特别需要指出的是，通过农民协会这一合法组织来实现利益表达，能够更好地推动公共产品供给的合理化，也能够最大程度地降低社会交易成本。农民协会要充分发挥组织优势，在组织内部把农民的利益更好地汇聚、整合起来，减少信息收集、分析、判断和处理的周期，减少个体农民的单打独斗，在高度整合民意的基础上真正维护广大农民的切身利益。

（五）统筹兼顾量力而行，保障农村和谐稳定与持续发展

农业基础设施的维护与修建，对于保障农村稳定发展至关重要。就当今世界看，广大发展中国家对农村公共产品投入最多的领域，就是对农业基础设施的维护与修建。与此形成鲜明对照的是，发达国家虽然也很重视农村基础设施建设等生产性公共产品，但这些国家对诸如农村教育、科技推广以及社会保障等可持续发展的公共产品投入的人力、物力、财力更多、更好。以美国为例，在美国绝大部分的农村义务教育费用是由各个州政府承担的，各州政府还高度重视农村医疗合作社建设，这对于保障农民及其子女享受良好的教育和医疗条件发挥了重要作用。作为发展中国家，我国经济实力还不够雄厚，财力有限，加之长期以来城乡二元结构带来的不利影响，使无论是农业基础设施建设等生产性公共产品的供给还是农村义务教育、农村医疗保障等关系农村可持续发展的非生产性公共产品的供给都面临着巨大的矛盾和挑战。基于此，要借鉴国外先进经验：一是要把加强农业和农村基础设施建设摆在更加突出的位置，不断改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是要把有限的资金更多地投入农村义务教育、农村科技推广、农村医疗保障等领域，努力推进城乡公共服务均等化，保障和推动农村和谐发展、科学发展，最终实现城乡一体化发展。

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[责任编辑：杨 健]