小农水重点县财政投入资金绩效评价——以江苏省常州市武进区为例

张 勇

（江苏省常州市水利工程质量与安全生产监督站，213022，常州）

我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段。近年，中央和地方对农村水利投资规模不断扩大，2009年财政部、水利部在全国范围内启动了小型农田水利重点县建设项目，并制定了中央财政小型农田水利重点县建设管理办法和绩效考评办法，依据绩效考评办法，对各地重点县建设逐年进行考核。作为全国首批推进项目建设的地区，江苏省常州市小型农田水利重点县项目迄今为止已进行两轮，所辖溧阳、金坛两个县级市及武进、新北两个涉农区均跻身于重点县行列。工程建设过程中，江苏省财政厅、水利厅与常州市及所辖市（区）财政、水利部门均落实相应机构和措施，同步开展项目绩效评价。经过数年实践，评价工作越来越规范、客观、公正、合理，但仍需进一步完善。

一、小型农田水利重点县建设绩效评价开展情况

常州市中央财政小型农田水利重点县按照集中资金投入、连片配套改造、以县为单位整体推进的工作部署，首轮建设任务已基本完成。武进区已率先通过验收，成为江苏省首批完成首轮治理任务的县（区）。武进区2012年度建设项目作为2013年度江苏省级主管部门组织评价的75个重点项目之一，于2012年6月立项，2013年1月至2013年6月组织施工。2013年5月中旬开展项目绩效评价，具体程序：由武进区水利、财政部门先自行按照要求自评，形成自评报告，并填报绩效考评情况统计表、小型农田水利重点县建设资金县级绩效考评量化指标表报江苏省水利厅农水处。省财政厅、水利厅会同各市财政局、水利局，同时聘请会计师事务所作为第三方机构共同组成绩效考评小组进行实地考评。评价依据包括《财政部、水利部关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》《江苏省小型农田水利设施建设工程补助专项资金管理办法》《江苏省小型农田水利重点县建设管理办法》《江苏省小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》以及小型农田水利重点县建设方案、实施方案等规范文件。

考评组在听取情况汇报、查阅档案资料、查看施工现场、走访项目区干部群众，以及对县区自评材料复核的基础上，对照《江苏省小型农田水利重点县建设资金县级绩效考评量化指标表》逐项算出定量指标，得出综合评价，形成绩效报告，上报省财政、省水利厅并作为资金奖补及下年项目申报依据，同时由省上向全省通报。武进区2012年度绩效考评（省级）指标见表1。

表1 江苏省2012年度小型农田水利重点县建设资金县级绩效考评量化指标（武进区）

从会计师事务所呈报的报告看，武进区重点县项目基本做到按当年计划进度按时完成建设内容，在组织管理、资金运用上也能满足规定要求。在最关键的实施效益分析上，报告认为：武进区通过实施重点县项目，一是改善了农业生产条件，新增、改善灌溉面积 1.27万亩 （15亩=1 hm2，下同），年增供水能力 170 万 m3，项目区每年可节水63.5万m3（均为预测数），基本达到“旱能灌、涝能排”；二是增加了农业生产能力，在改善项目区灌溉条件、缓解项目区水资源短缺矛盾的同时，保障了11.65万亩圩区遭遇50年一遇洪水不受涝；三是项目实施极大地调动了群众对农村水利建设投入的积极性，促进了水利现代化管理水平不断提高，减少了水事纠纷，有利于社会稳定。

二、项目绩效评价工作分析

从横向比较情况看，武进区2012年度重点县项目的规范性较好，总评得分95分，达到优秀等级。但是仍存在不少问题，其中一些是项目实施本身的问题，也有一些是当前绩效评价的共性问题。

1.绩效评价的效用性不足

项目绩效评价主要作用，一是在项目运作过程中通过评价，规范运作行为，提高项目资金使用绩效；二是在下一步项目安排和财政资金支持上，以绩效评价结果为主要依据，约束实施单位的行为。但在本次绩效评价中，这两大作用的发挥还需进一步强化。首先，本次评价是在年度任务基本完成后开展的，规范作用不能溯及评价前。为了使重点县建设持续深入推进，国家、省虽然已在文件规定中强调了“对绩效评价不合格的县，取消重点县资格；已提前拨付的下一年度资金，由省级财政、水利部门调整用于奖励绩效评价优秀的重点县”奖惩措施，但对建设类项目而言，项目只要开工并完成大部分任务，除非出现重大程序性错误，一般都不会也不可能出现被判定不合格核销资金的情况，致使奖罚规定一定程度上成了评先奖优的手段，约束作用发挥仍不够明显。

2.绩效评价的时效期还应延长

农田水利投资项目周期长，财政资金的投入与完成结果存在时滞，以项目财政资金的投入和产出进行分析，其绩效无疑要经历较长的阶段才能体现。本次评价时间紧促，从发文通知到组织实施、完成评价仅用半个月时间，距项目立项也不到1年时间，治水成效尚未完全体现，实施效益只能以项目受益范围以往经验进行估计，评价结果自然难以充分体现。

3.绩效评价的科学性还需提升

重点县绩效评价指标体系是一套能充分揭示项目财政资金管理流程的评价工具。合理的指标体系和评价标准，能够最大程度地消除外在因素影响，真实反映项目绩效情况。现行指标体系（见表1）应该说基本涵盖了绩效评价有关要素，能较充分反映项目推进绩效情况，但仍有不足之处。首先，指标权重设计仍偏重于合规性，未能充分体现资金效益考核；再次，作为与群众利益直接相关的支农项目，缺失受益人感知度指标，显然无法表达绩效的完整性；第三，作为政府性项目，应当在经济效益之外有更多社会效益、环境效益等目标，但其社会效益诉求未能在指标体系中合理体现。其他还有一些技术上的瑕疵，如：绩效评价报告对外透明度不高，指标等次设置的不连续（优秀与良好之间只有一个1分的空白区间、合格与不合格之间只有1分的空白区间），指标分值设置上不尽合理。

三、绩效评价改进方向

财政投入绩效评价的目的是希望能够通过评价，有效提高资金的使用绩效，规范投资项目的运作方式，使有限的财政资金发挥更大的作用。从目前看，重点县绩效评价还存在有待完善的地方，建议：

1.拓展绩效评价组织参与主体范围

小型农田水利重点县项目绩效评价作为财政支农资金绩效评价有机组成，客观性是其赖以存在的基础。统一标准确定后，要最大程度地实现评价的客观性，就必须要确保组织参与者有足够的代表性。就本次评价而言，参与评价的，不仅应当有省、市财政、水利部门和中介实施单位，还应包括项目区镇的农户代表和基层农技专家。项目区农户代表作为目标对象，对政策及项目执行效果感受最真实、最直接，满意度首先应在成果中予以最充分体现。农技专家、专业人士作为实施决策方的“外脑”，也能为项目建设和管理提供有益的技术支撑。从现在的情况看，农户代表参政、议事能力素养培养和最终成熟还需一个长期的渐进过程，近阶段应该重点抓好专家库建设。专家库应广泛吸收农业、农技等水利系统外的专业人员，人员构成应当以县、乡镇为主，以确保项目建设方、施工管理方和长效管护方的无缝衔接，确保得出最为接近客观的结果，指导工作实践。

2.提升绩效评价规范程度

针对财政支农水利项目周期长、效益显现时间差大、绩效评价时效性问题突出的现状，要大力推进项目绩效评价的制度化、常态化。重点解决三方面问题：一是明确评价范围，应把关系项目受益区切身利益的内容都列入范围，并以制度形式予以确定，使评价工作成为项目实施的一部分，在项目实施的同时就开展评价的相关工作，解决前期评价不到位的问题，改变评价工作可有可无的地位。二是理顺工作程序，项目实施到哪个环节应当做哪些评价、如何去做，都要以制度形式加以规范。 三是要通过制度确保评价工作及时获得充分信息，以便形成准确的评价结果，为及时调控提供支撑。四是要抓紧建立投资项目后评价制度，所有重点县项目均可考虑在项目竣工验收后1～3年内进行后评价，评价内容包括项目目标和过程评价及持续性评价，提出今后农田水利发展对策建议，供后续项目参考。

3.改进绩效评价的指标体系

绩效评估中指标的确定，一直都是绩效评估工作中的难题。一个指标体系的确立，需反映项目从立项、规划设计、施工到竣工验收、投入使用的整个过程，现行指标体系设计的4个一级、12个二级评价要素，投入类评价指标、过程类指标、效益类评价指标等定量化指标和定性化指标已比较完备，只要对相关内容进行充实和调整即可。建议：一是在财务管理类指标中增加配套投入比例的内容。无论是经济发达还是相对落后的县区，配套资金应有比例，这一项远比完成定量的年度投入重要。二是增加相应非财务指标。增加群众满意度、资源有效利用、管理创新三项指标，可以督促实施者与镇村加强互动，使群众把所感知的信息及时传给建设单位，确保项目效益的最大化，同时，这也符合新形势下推进基层民主建设和社会事业发展的需要。

[1]财政部，水利部.关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见[R].2009.

[2]江苏省财政厅，江苏省水利厅.江苏省小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法[R].2010.

[3]致同会计师事务所.常州市武进区2012年度小型农田水利重点县绩效考评检查情况专项报告[R].2013.

[4]王务华.公共财政投资农田水利效益分析及建议[J].中国水利，2013（11）.

[5]赵莹.水利预算绩效管理工作的思考与建议[J].中国水利，2014（4）.