新《预算法》视角下行政单位财务管理问题研究

马庆红

【摘 要】本文以新《预算法》修订实施为视角，结合2000年以来实施的部门预算改革、国库集中收付改革、政府收支分类、预决算公开等实施状况，阐述了行政单位财务管理的任务和目标定位，分析了现阶段行政单位财务管理面临的挑战，并结合行政单位理财实践从人员、机制、手段等方面提出相应的对策。

【关键词】行政单位；财务管理；预算法

20世纪90年代末开始，我国财政改革的战略中心开始从财政体制方面逐步转向预算和财政管理领域，改革的重心从体制方面转向管理领域。新《预算法》于2015年1月1日起施行，前瞻性地对包括行政单位财务管理在内的財政管理改革进行了科学规划和有效规范，必将对行政单位推进财务管理改革、提升财务管理提出新的要求。

一、行政单位财务管理的内涵

1.行政单位财务管理的基本内容

行政单位财务管理是行政单位组织财务活动、处理各方面财务关系的经济管理工作。行政单位的资金来源于财政资金，做好行政单位财务管理工作，是发挥财政资金作用、提高资金使用效率的重要环节，也是预防舞弊、防止贪污的重要举措。

行政单位的财务管理不仅要满足单位内部管理的需要，还要满足国家财政体制改革的要求。具体包括以下内容：系统、全面建章立制，加强对财务活动的控制和监督；科学、合理编制预算，组织预算执行，实施预算绩效管理；强化开支管理，做好日常财务核算工作，按期编制财务报告，及时、准确编制决算；开展财务分析，深入、细致研究财务状况；落实职能监督、指导，加强所属行政单位、事业单位以及经济实体的财务管理工作。

2.行政单位财务管理在预算管理体制中的定位

（1）行政单位财务管理是国家预算管理的组成部分。无论是原预算法规范的“预算内资金和预算外资金”，还是新《预算法》纳入预算的“行政单位的全部收入和支出”，虽然冠名“预算”，但其管理的范畴已超出国际通行的严格意义上的行政单位预算管理的范围，实际上是尽可能在最大程度上把行政单位的所有财务收支纳入规范范畴。因此，行政单位财务管理是国家预算管理的组成部分。

（2）行政单位财务管理是微观的国家预算管理。行政单位的微观管理和控制是实现总预算管理宏观目标的前提和基础，它为总预算的准备、执行以及改进管理与营运绩效提供必要的根基和机制，没有行政单位的微观管理，总预算的宏观目标只能是空中楼阁，纸上谈兵。只有能够掌控住所有支出单位微观层面的大量日常的财政活动，总预算管理层面的财政管理和支出控制才能落到实处。

二、新《预算法》对行政单位财务管理的考验

1.多元化要求：挑战单一的规范性定位

新《预算法》明文提出：预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。还要求经批准的预算、决算、政府采购情况，应当向社会公开，并对财政转移支付安排执行情况、债务情况、机关运行经费安排使用情况等重要事项作出说明。明确地将“公开透明”、“讲求绩效”等纳入规范性要求范畴，因此，如果不及时转变观念，建立健全适应新《预算法》要求的财务管理机制，不仅无法实现本单位的职能目标，甚至连最基本的规范性目标都无法实现。

2.全口径预算：挑战粗犷的财务管理模式

对行政单位而言，所有收支必须纳入预算，行政单位机动资金量减少，资金用途和用量受到限制和规范；而且新《预算法》还明确要求在预算执行中，各级行政单位不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。因此，行政单位的年度预算编制必须做到全面精细、科学合理。

3.严厉的问责：挑战刚性不足的财务监督

现代预算管理的灵魂，是预算对行政单位支出的刚性约束，而强化预算刚性约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。针对现实中存在的奢侈浪费问题，新《预算法》坚持贯彻勤俭节约的原则，尤其对行政单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出作出严格控制的相关规定，相关的问责非常严厉。随着新《预算法》的实施逐步深入，执法检查逐步展开，有法必依、执法必严、违法必究是常态，财务监督也应该真正强化预算刚性，维护行政单位依法理财的严肃性。

三、新《预算法》下行政单位财务管理的转型

1.绘制行政单位财务管理的蓝图：多层次、多角度的三维目标定位

（1）基本目标——保护公共财政资金的安全。行政单位舞弊的形式多种多样，且呈现不断增加的趋势，这在发展中国家是一个尖锐的问题。需要建立必要的管理机制，以防止财政违法乱纪行为。基本目标的要求主要是客观、及时核算公共财政资金，资金越多就越需要更健全的财务核算。实践中，我们对财务管理规范性的追求只能是更加执着。

（2）中级目标——促进健全的财务管理。通过预算或计划事先安排财务管理并进行监控，同时将财务管理过程和结果记录在财务会计系统中。中级目标的主要关注点在于公共资金使用的效率性和经济性，以便确定其提供公共服务的成本是最小的或服务得更好。实现中级目标的有效手段是绩效管理，通过财务绩效管理，应逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以提升财务管理水平、增强支出责任、优化资源配置、节约行政成本为目的的科学化、现代化财务绩效管理体系，最终达到“财务工作有目标，执行过程有监控，工作完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的财务管理机制。

（3）最高目标——帮助行政单位履行公共受托责任。行政单位必须执行立法部门批准的预算，并披露预算执行情况的情况。公共财政报告使用者所关注的不仅是公共财政资金的准确核算，他们更关注公共财政资金的效率性、经济性，以及与己利益的相关性。履行公共受托责任是建设阳光政府、责任政府的需要，其外在形式是预决算公开、财政管理透明。近年来，各行政单位的“三公经费”开支情况、政府采购情况等逐步公开。必须进一步促进公开机制的规范化、制度化，逐步扩大公开的范围，将公开的方式、时效、程序等形成明确的制度，建立并完善财务对外公开机制。

2.强化行政单位财务管理的能力：高水平、高效率的三力机制整合

（1）把握职能核心能力。主要从以下四个方面强化行政单位财务管理的核心能力：一是变“被动服从”为“主动参与”，提供“全员管理、人人参与”的管理机制和平台，促成各部门和基层单位将履行财务管理职能视为必不可少的日常工作。二是变“结果”管理为“过程”管理，使财务管理贯穿事前、事中、事后，实现实时、动态、全面、全程管理和控制，将无预算开支、超预算开支消灭于萌芽阶段。三是变“粗放”管理为“精细”管理，以全面预算为突破口，财务部门及时、准确地获取各部门、基层单位的财务数据并进行分析和管理，并促进信息的交互，增强沟通，始终掌控所有财务事项的统一规划，从而有效保证单位按预期目标运作。四是引入“量化”管理。以绩效考评为抓手，将财务管理实际结果与财务计划或历史实绩等比较，找出差异并分析原因，并对一定责任者的财务责任完成情况进行考查和核定，为编制下期预算和以后的财务管理提供参考和指导。

（2）掌握科技手段应用力。在现代财务管理中无论是最基础的会计核算管理，还是部门预算、政府采购、国库集中支付、公务卡结算等财务管理新模式，都搭配开发了相应的信息管理系統，逐步实现理财的高水平、高质量、高效率。一方面，要加强财务管理系统软、硬件的建设。必须统一数据存储格式，实现跨系统联网，共享数据，减少重复劳动，为财务管理提供更为广阔的网络平台，为“过程”管理、“精细”管理等建立实时跟踪反馈机制。另一方面，要提升财务管理者的科技应用能力。要实现“人机交互”，不能认为只要借助现代化的手段，就能满足财务管理的需要，构建理想财务管理系统的障碍不在于技术而是在于管理人员对技术的运用，要求“人”与各种业务凝聚在一起，成为一个不可分离的整体。

（3）培育骨干人才创造力。财务人员应转变观念，把自己从一个被动的核算工具，转变为具有创新意识的能动的管理者。从知识结构来看，如果财务人员知识结构单一，对专业以外的如法律、文史、管理、金融等方面的知识不闻不问，必将制约财务人员综合能力的发挥。加之知识老化、滞后，理论同实践脱节现象严重，将在一定程度上限制财务人员的创新能力和综合管理能力。目前，行政单位对财务人员的考核仅限于公务员考核，职务晋升也仅限于公务员序列，而对财务专业能力缺乏权威的考核标准和确切的考核程序，这不利于行政单位财务骨干人才的培养。

3.关紧行政单位财务管理的笼子：全方位、无死角的监督机制

（1）坚持监督对象的广泛性。财务监督的范围广、内容多，分为财政财务监督、财经法纪监督和经济效益监督，监督对象还可以细化到某年的业务招待费、会议费开支情况的监督等。对每一个对象的监督都是必要的和重要的，不能顾此失彼，必须遵守平衡的、全面的原则，针对存在的不足和缺漏进行完善。

（2）坚持监督触角的全面性。应坚持监督触角的全面性，科学构建内部监督和外部监督相互促进，财政财务监督、财经法纪监督和经济效益监督相互补充，全面监督和专题监督相互交替，事前监督、事中监督和事后监督相互呼应，经常性监督、定期性监督和不定期监督相互支持的多维度监督体系。

（3）坚持监督手段的多样性。持续改进方法规范监督检查手段，不断提高财务监督与控制的效率，除了继承凭证监督、账簿监督、报表监督、专项检查等传统手段的优点之外，还必须不断探索和创新部门预算、政府采购、国库集中支付等新财务管理模式的现代监督手段，建立健全跟踪反馈机制，使财务活动在财经法规、制度规章的“笼子里”有序运行。

（4）坚持监督程度的渗透性。财务监督以财务目标为依据，渗透到组织各层级、业务全过程，覆盖所有部门、所有基层和所有岗位、所有员工，运用相关信息和特定手段，对财务活动实施全过程的控制、调节、联系和协作，使分散的、个别的财务行动和谐、统一起来共同追求单位的财务目标。

参考文献：

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