加快文化产业立法探索江苏文化产业法治化道路

十八届三中全会对“文化体制改革”做了总体部署，十八届四中全会又提出了“依法治国”的执政理念。从法制化视角推进文化体制改革，对于江苏文化产业发展具有重要意义。

一、当前江苏文化产业政策所面临的问题

政府与市场关系有待厘清。政府和市场是推动文化产业发展的“两只手”，根据侧重点的不同，文化产业的发展思路可以分为政府主导和市场主导两种模式。近些年的发展状况表明，政府主导模式在江苏文化产业发展初期是有效的，但从长远来看，这一模式也存在深刻的隐忧。以动漫产业为例，近年来江苏投入了大量资金扶持动漫产业发展，一大批动漫企业和产业园区也随之涌现，但在繁荣的表象背后，多数企业缺乏创意能力，其实际产出自然也不乐观，具有市场竞争力和观众喜闻乐见的优秀作品更是罕见，甚至有些企业的设立只是为了领取政策补贴。因而，对于江苏文化产业发展来说，关键是通过市场机制调动文化企业的创造性和市场活力。

软硬件配套重视程度失衡。目前，江苏文化产业发展存在着严重的软、硬件失衡局面。这主要表现在：一些市县在政策执行过程中比较重视有形的、可见的文化产业园区以及各种形象工程的建设，对于文化产业发展所依赖的人力资源、文化创意、研发资金和知识产权保护等软性配套体系，则重视不够，这严重制约了江苏文化产业的可持续发展。据调查，目前全省建成和在建的文化产业园区虽然超过200家，但很多园区除了租金和税收优惠外，并没有针对文化产业的软性配套体系，这就给招商引资和集群发展带来了较大的困难，导致全省90%以上的产业园区仍处于亏损和招商状态。因而，对于江苏文化产业发展来说，今后文化产业政策的推进取向应当侧重于向文化企业提供完备的软性配套体系和创造良好的市场运行环境。

产业政策不规范问题凸显。近年来，江苏文化产业的快速发展虽得益于产业政策执行力度的不断加强，但也存在诸多问题。如一些地方习惯于从本地区和本部门利益出发，在产业政策执行中只做表面文章，另有部分政策执行者也把主要精力放在任内的短期目标上，这不仅会影响文化产业政策的长远效果，而且也会导致大量文化资源的重复建设和盲目浪费。还有些地区的政策执行措施不配套、不协调、不完备、不及时，甚至对政策内容进行选择性执行，如在执行税收优惠政策时，有些税务部门对文化企业的营业额和所得税额采取“估价制”，这往往会导致文化企业的这两项税额存在被高估的风险。此外，产业政策执行中的异化现象也时有发生，如在产业园区建设中，有些地方以建设文化产业园区为名，大肆“圈地”搞房地产开发。诸如此类，都会影响文化产业政策的实施效果。

执行中缺乏责任约束机制。纵观江苏近些年所颁布的与文化产业有关的政策文件，可以发现其中极少涉及责任约束机制。一旦缺乏责任约束机制，文化产业政策的执行力将大打折扣。通过调研也发现，有些地方政府对文化产业税收优惠政策的理解存在差异或曲解，由此导致个别地区随意降低优惠幅度或任意减小优惠范围，以此造成文化产业政策执行中的区域不平衡和经营主体的差别化待遇。这主要表现为：当受影响的企业就此质询政策执行部门行政不作为或乱作为时，往往找不到责任约束机制及其法律依据，最终只能无功而返。更为严重的问题是，由于缺乏责任约束机制，实践中还容易诱发政策执行者的道德风险、寻租甚至被利益集团俘获等机会主义行为。

二、推进江苏文化产业法治化的建议

江苏作为法治建设的积极推进者，在国家尚未制定文化产业立法的情况下，积极推进地方立法，不仅能为中央立法探索经验，而且也能为江苏率先实现地方法治提供契机。对此，需要着重加强以下几个方面的工作：

通过文化产业立法，合理界定政府与市场的边界。在文化产业发展中，要正确处理好“政府”和“市场”之间的关系，必须走法治化的道路，为此需要加快推进《江苏省文化产业促进条例》的立法进程。对于该条例，首先应通过授权性立法明确界定政府职责、划分政府各部门在文化产业领域的管理范围和审批权限，并按照政府引导、市场主导、企业主体的产业发展思路，明确政府的宏观调控、市场监管和公共服务等职能，并强调政府只有在市场失灵和无法发挥作用的前提下，才能有选择地扮演辅助市场和弥补市场的角色。可以说，明确界定政府职能权限的最终目的，是旨在建立现代文化市场体系，这不仅因为市场机制是文化产业可持续发展的根本，而且根据十八届三中全会的《决定》，“建立健全现代文化市场体系”的核心正是要处理好“政府与市场的关系”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。然而，无论是政府职能的转变还是市场机制的完善，都离不开法制的保障，稳定且具有强制执行力的法律制度既是理顺管理体制的重要工具，也是推动文化产业可持续发展的不竭动力。

建立民主决策制度，避免政策偏离产业发展规律。文化产业具有较强的地域属性，如何根据各地区文化资源状况和市场环境，选择恰当的政策工具来扶持文化产业发展，需要在充分调查研究并广泛听取各方意见的基础上才能做出选择。对于各地方政府来说，这不仅要坚持软、硬件在产业政策层面的协调并进，从整体上有效推进江苏文化产业的健康发展，而且还要从制度上避免不科学的产业政策以及决策者的单向度思维，而这往往需要建立民主决策制度。可以说，民主决策制度是推进文化产业政策法治化的重要一环，具有程序约束性。这意味着决策者在拟定产业政策草案以及在做出对产业发展有重大影响的决定时，必须与相关政府部门和社会组织保持沟通协调，最大范围地组织相关专家、业界代表和利益相关者进行科学论证和审议。

完善监督评估机制，保障文化产业政策有效落实。当前，江苏文化产业政策的执行过程中缺乏执行监督和效果评估机制。通过梳理江苏既有的产业政策文件，不难发现其中仅在“文化产业发展专项引导资金”的使用方面存在审计和检查监督，而且也只是行政机关内部的监督，缺乏外部监督保障机制。从学理上来看，政策执行监督或评估机制包括行政监督（评估）和司法监督（评估）。按照此架构，为保障文化产业政策的有效落实，文化产业应当走法制化道路：一方面，要通过地方立法建立完善的执行监督或评估机制，在此基础上要求与政府有关的统计、监察、审计等部门要定期核查产业投资、信贷、财税和引导资金的执行和使用情况，以此加强对产业政策执行情况的监督检查；另一方面，要积极发挥法院和检察院的外部监督机制的作用，努力避免政府内部监督可能存在的系统内庇护行为，全面推进文化产业政策的有效落实。

完善责任约束机制，将政策执行纳入法治化轨道。当前，江苏文化产业政策执行效果不理想的另一个重要原因是缺乏责任约束机制。在文化产业领域完善责任约束机制是将文化产业政策纳入法治化轨道的关键环节。针对当前江苏文化产业政策执行中缺乏责任约束机制这一基本事实，一方面应在加大对政策执行部门及执法人员失职行为的问责和惩处的基础上，尽快建立完善的问责机制，通过该机制确保政策执行者在权、责相统一的前提下勤勉地履行职责；另一方面要为受到文化产业政策影响的市场主体提供救济渠道，如合法权益的保护、关键信息的共享以及融资服务的提供等。通过救济渠道，不仅能使市场主体的权利得到保障，而且还能将不科学的产业政策以及政策执行者的机会主义倾向以最低的成本识别出来，为产业政策的修改完善和有效落实奠定基础。

〔本文系东南大学宋亚辉老师承担的江苏省社科基金项目“江苏省文化产业促进条例立法研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华