农村社区建设的现实困境与理性选择*

朱 正 平



农村社区建设的现实困境与理性选择*

朱 正 平

摘要：农村社区建设是统筹城乡发展的重要举措，它顺应了农村改革发展的要求，有利于推进城乡一体化，有利于满足农民的利益诉求，有利于实现农村土地的有效利用。然而，在农村社区建设的实践过程中也存在一些现实困境，部分农民对社区建设缺乏认同感，农民的政治参与权利受到限制，农村社区的公共服务供需错位。要解决这些问题，需要促进社区“内生式”发展，增强农民对社区的认同感；实施多方“协同治理”，提高农民政治参与度；优化土地资源配置，提高农民的经济收入；加强公共服务建设，提高农民的生活品质，从而构建和谐、富裕、美丽的社会主义新农村。

关键词：农村社区建设；城乡一体化；现实困境；理性选择

一、农村社区建设的背景和意义

实现全面建成小康社会的宏伟目标，在推进城乡一体化发展的过程中彻底解决“三农”问题是关键。目前，我国许多地区开展的如火如荼的农村社区建设运动是统筹城乡发展、推动城乡一体化的重要举措，它顺应了农村社会关系、利益格局和经济结构的发展变化趋势，给农村发展注入了新的动力，有利于实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标。

1.有利于推进城乡一体化发展

2015年4月，习近平总书记在中央政治局第二十二次集体学习时明确提出：“加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实‘四个全面’战略布局的必然要求。”农村社区建设有利于推进城乡一体化发展，这是因为：第一，农村社区建设有利于缩小城乡公共服务的差距。农村社区建设促进农村公共设施的整体配套，促进城乡社会的融合与互补，缓解城乡在社会保障、基础设施、教育医疗、居住环境等方面的差距，让城乡居民平等参与现代化进程，共同享受改革开放成果，促进城乡一体化发展。第二，农村社区建设缩短城乡经济差距。加强农村社区建设，有利于优化农村经济资源配置，有效利用土地流转、集体经营性土地入市等农村土地改革带来的经济效益，增加农民的就业机会，提高农民的收入水平，改善农民的经济状况，促进农村的经济发展，从而减少与城镇的经济差距，实现城乡的统筹发展。第三，农村社区建设拓展城乡的发展空间。农村社区建设优化农村土地资源配置，政府将城镇化和工业化延伸到农村地区，实现城镇与乡村各要素之间的资源互补和双向流动，使城市与农村由二元分割走向城乡一体。

2.有利于满足农民的利益诉求

农村社区是实现农民利益诉求的重要场域，有利于满足农民各方面的利益诉求。第一，满足农民的政治诉求。农村社区建设通过创新社区管理体制，改革以往的行政村建制，构建与农民政治参与需求相适应的管理机制，加强基层民主制度建设，尊重农民的主人翁地位，创新农民利益表达和农村社会矛盾化解的体制机制，满足农民的政治参与需求。第二，满足农民的经济利益诉求。农村社区建设通过土地确权颁证、土地流转、集体经营性建设用地入市、新型农业经营主体培育等方式，把农民从土地上解放出来，做大做强农村集体资产，使农民获得更多财产性收入，使农村在全面深化改革进程中获益，提升农业、农村和农民的整体经济效益。第三，满足农民的文化诉求。农村社区给农民建设固定的健身和休闲娱乐场所，同时配建社区文化站、阅览室、农家书屋等公共服务设施，成立社区培训中心、老年大学等公共文化机构，有利于丰富农村精神文化生活，实现和满足农民的文化诉求。

*基金项目：台州市哲学社会科学规划优秀社科青年项目“城乡一体化进程中农村社区建设研究”(15GHQ02)。

3.有利于实现土地的有效利用

农村社区建设促进土地资源的优化配置，有利于实现农村土地的集约利用。一方面，有利于节约宅基用地、推进农业生产的集约化和现代化。目前，部分农村超标准批宅基地、对宅基地圈而不建或者建新留旧等现象，造成了土地资源的极大浪费。农村社区建设对农村土地使用进行优化布局，整合利用农村分散的土地资源，将闲置用地或腾出的空宅基地进行整理复耕，不仅增加了农村的耕地面积，而且有利于促进规模经营和集约发展，便于耕地的规模化运作和机械化生产，提高农民的生产效率，提升农业的综合生产能力。另一方面，有利于合理规划和使用土地，实现耕地占补平衡。农村社区建设通过对土地进行合理规划和利用，提高农村土地的使用效率，以腾出的耕地补充新型城镇化建设占用的土地，实现耕地占补的平衡。在保障耕地总面积的同时，缓解用地压力，满足城镇化和工业化的用地需要。此外，农村社区建设有利于加快土地流转，为优化农村的经济结构创造条件，有利于在整个农村社区培植和推广农业新技术，从而更加科学、合理地使用土地，充分发挥土地的经济效益。

二、农村社区建设的现实困境

1.农民对社区建设缺乏认同感

目前我国农民对农村社区建设总体持积极态度，但是个别地方农民对社区建设的认同感并不强，农村社区建设推动过程中也面临不少困难。究其原因，主要有以下几个方面：第一，农村社区建设忽视了农民的主体地位。政府在社区建设中采取自上而下的行政指令推动方式，没有尊重农民的主体地位，忽视与农民的交流和沟通，对政策的宣传不到位，没能调动农民的积极性和主动性。据调查，某些地方有92.3%的农户不知道新型农村社区建设的具体内容和要求，占比超过九成。①第二，农民自身利益没能得到切实保障。农村社区建设是为了保障农民在农村综合改革过程中能够共享改革红利和成果，提高农民的居住条件和生活水平，满足他们的政治、经济、文化利益诉求，因此，农民通过衡量农村社区建设过程中自身的利益得失，从而决定对这项改革的支持程度。但在现实中，很多地方政府忽视了农民的实际需求，对农民利益维护不够，部分地方一味追求形象或政绩，利用政策导向不明和信息不对称，在社区建设中忽视农民的实际需要，“一刀切”盲目拆建，大搞圈地盖楼，给农民的生产和生活带来诸多不利影响，导致部分农民对农村社区建设的支持程度不高。第三，失地农民对生活保障的担忧。城镇化过程中政府对农村土地进行征用和拆迁，产生了大量失地农民。短期内失地农民可能因为得到征地补偿款而“一夜暴富”，但是由于征地补偿、再就业、社会保障等制度的不完善，部分失地农民可能陷入新的生活困境，而当前农村的社会保障尤其是养老保险和医疗保险还比较落后，不能满足失地农民的需求，农民对失去土地后生活无着的担忧影响了他们对社区建设的支持度和认可度。

2.农民的政治参与权利受到限制

市场经济的快速发展导致农民的经济自由度和政治自主度不断提高,“新型农民”的身份逐步成型,“政治农民”的形象逐步树立,农民的权利意识在不断增强，开始关注自身政治身份的平等权和参与权，希望能实现自身的政治权利，实行自我管理和自我服务。然而，现实中农民的政治参与权利却受到不少限制，主要原因在于：第一，政府干预过多，农民政治参与不足。农村社区的管理机制没有得到解放和创新，政府行政职能依旧停留在“管理”而非“服务”层面，农村社区建设被政府过度干预，政府治理具有“强制性”和“规划性”特征，农民政治参与受到限制。第二，农民政治参与机制不健全。由于农村基层长期僵化封闭的管理方式，缺乏互动治理的社会基础，农民快速增长的政治诉求难以通过合理有序的方式得到满足，导致农民出现“淡漠麻木”的政治参与和“暴力非理性”的政治参与这两种极端化的参与方式。农民参与社区治理的机制不完善，直接影响和限制了农民政治参与权利的实现。第三，农村政治精英流失。农村文化程度高、政治参与能力强的新生代农民进入城市务工，他们的民主观念和现代意识较强，思维活跃，见识丰富，具有政治参与的积极性。但是长期外出务工“候鸟式”的迁徙流动模式使他们的生活重心和发展空间发生转移，部分农民虽然关心家乡事务，却由于身在外地而无力参与。外出务工的新生代农民的缺席使得农村政治精英的更替和补充变得极为困难，导致农村的政治参与出现断裂和缺失。②

3.农村社区的公共服务供需错位

改革开放以来，我国农民生活从温饱型向小康型转变，农民对文化教育、休闲娱乐、医疗保健等公共服务的需求不断增加，娱乐方式逐渐向多元化、现代化、高雅化方向发展。但目前农村社区的公共服务出现供需错位，主要表现在：一方面，公共服务的供需脱节。农村的公共服务配套设施由政府部门采取行政命令统一直接供给，在供给数量和结构上带有较强的指令性和同一性。这种供给模式忽视了社区农民对自身需求的有效表达，农民只能被动接受社区提供的公共服务，导致供需错位。另一方面，农村社区的文教娱乐设施相对缺失。一些地方农村社区建设过程中，虽然注重对基础设施建设的投入，但大部分农村社区的公共服务设施还不健全，休闲娱乐设施仍然较为短缺。有的社区建设将重心放在大的基础设施项目上，重视诸如道路、桥梁、水利、水电等基础设施的提供，而忽略了给社区农民提供休闲娱乐的公共设施，导致农村社区通讯、广播、电视、网络、文教等方面的基础设施相对缺乏，从而影响和制约了社区农民从外界获取信息和知识的渠道。此外，社区警务室、社区医疗站、社区超市等公共服务设施相对欠缺，也难以满足农民的生活需求。

三、农村社区建设的理性选择

1.促进社区“内生式”发展，增强农民对社区的认同感

在农村社区建设过程中，应该重视“内生式”发展，激发社区自身的成长潜力，增强农民对社区的认同感。第一，重视对农民主体的关怀。“内生式”发展以社区农民为建设主体，促进农民主体地位的回归。农民的生活水平和政治地位的提升是社区建设的目的和归宿，要充分发挥农民的首创精神和能动作用，激发农民的自身潜力，促使农民以主人翁身份参与社区建设和治理，从而增强对社区的归属感。第二，重视社区精英的内生性。要发挥农村精英的“能人效应”，利用他们的威望和影响力，发挥其对社区发展的领导和示范作用。针对农村精英流失和人才匮乏的困境，可以采取“大学生村官”“高校教师实践挂职”“干部包村”“政策激励优秀民工返乡”等方式引进和培育社区建设精英人物，培植农村社区“内生力量”，带动农民主体意识的回归，增强农民对社区建设的认同感。第三，注重完善农村社会保障体系。农村社会保障是提升农民生活品质和安全感、幸福感的有效途径。在农村社区建设中，要努力为农民尤其是失地农民提供完善的医疗和养老保障。农村社区医疗保险既要面向全体农民，也要向老弱病残的弱势群体倾斜，重点帮扶低保户、五保户等特殊困难群体。要充分发挥家庭养老、社会化养老、社区养老等养老保障方式的合力作用，解决农民的后顾之忧，从而提高他们对社区的认同感。

2.实施多方“协同治理”，提高农民政治参与度

在农村社区建设过程中，要充分发挥农民政治参与的积极性，推进乡镇政府、基层党组织、村两委班子、新型农民自组织、村民小组及农民自身等多元利益主体的对话协商和协同治理，努力形成政府与农村社会主体之间协调互动、共同参与的协同治理格局，从而提升农民的政治参与度，最大限度地保障农民的各方面利益。③第一，加快乡镇政府机构改革和职能转变，推动政府职能由管理型向服务型转变。要优化乡镇政府的组织结构，重视基层党组织在农村基层治理中的核心地位，防止政府的过度干预和错位缺位，构建服务型的基层政府和党组织，实现政府的角色转型。第二，发挥农民自组织的自治功能。在农村社区建设中，要充分发挥专业合作社、互助组、商会、行业协会等新型农民自组织在政府与农民之间的桥梁作用。第三，尊重社区农民的主体作用，鼓励其积极参与社区事务。近年来，我国沿海发达地区一些地方在农村社区建设的过程中对社区民主治理进行了有益的尝试。例如，浙江省温岭市的“民主恳谈会”、诸暨市的“外来务工人员参与议事”制度、温州市的“放权与让权”制度、宁波市的“民主听证制度”等，都取得了不错的实施效果。要充分加强调查研究，系统总结地方实践经验，鼓励农民参与社区建设和治理，构建公开透明的决策机制，促进农村基层民主发展。

3.优化土地资源配置，提高农民的经济收入

土地是农民生存的根基，农村社区建设必须充分利用土地的经济效益，优化土地资源配置，让农民分享更多的经济红利和改革成果。第一，加快土地确权颁证，促进土地有效流转。2014年11月，中央印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“农村劳动力大量转移，农户承包土地的经营权流转明显加快，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，要引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营。”在农村社区建设中，要以种粮大户、家庭农场和专业合作社为领头羊，引导农民以多种形式流转土地承包经营权，节约、高效利用土地，实行规模化经营、市场化运作，提高农民的劳动生产率、土地利用率和土地资源产出率，确保农民稳定的土地收益。第二，积极稳妥开展农村集体经营性建设用地试点工作。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市。”要按照中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》要求，坚持“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，从实际出发、因地制宜，按程序、分步骤审慎稳妥推进集体经营性建设用地入市工作，确保试点工作顺利开展。同时建立健全市场交易规则，完善规划、投资、金融、税收、审计等相关服务和监管制度。第三，培育新型农业经营主体。加快培育以种粮大户、农业产业化重点龙头企业、农民专业合作社、家庭农场为主的新型农业经营主体，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、龙头企业为支撑、现代农业精品庄园为代表的立体式复合型新型农业生产经营体系，提高经营服务能力和经营效益，提升农业组织化、专业化、产业化程度。

4.加强公共服务建设，提高农民的生活品质

农村社区公共服务是提高农民生活品质和提升社区品味的重要途径，要构建包括政府部门、企事业单位和社会组织在内的多元化可持续的公共服务供给保障体系，整合资金、动员多方力量共同推进农村公共服务均等化建设。第一，规划和建设农民文体活动场所，购买和配置文体活动器材，让社区农民有固定的健身和休闲娱乐场所。组建民间艺术团队，创办农民文艺协会和体育协会，鼓励和支持富有地方特色的艺术活动，利用特殊节日或纪念日举办丰富的文体活动，鼓励社区农民积极参与，丰富他们的业余生活。第二，提供丰富的文化教育服务。农村社区要设立农家书屋、资料报刊室、图书阅览室，利用社区文化大礼堂，建立面向农民的培训中心，定期对农民开展讲座、培训和科技咨询服务，提升农民的文化水平和致富能力。第三，提供便民利民服务。农村社区要配建便民超市，设立家政服务点、社区卫生室、快递收发点等生活配套设施，给农民生活提供便利。同时，要建立警务室和巡逻队，配备相应的保安人员，做好农村社区的治安服务，确保农村社区的公共安全。

责任编辑：文刀

【社会现象与社会问题研究】

作者简介：朱正平，女，浙江省马克思主义学会思想政治教育研究中心主任，副教授，法学博士(台州318000)。

收稿日期：2015-04-16

中图分类号：C913

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)06-0056-04

注释

①王媛、黄腾飞：《新型农村社区建设问题——基于全国21个省68个村2147户调查的实证研究》，《宜宾学院学报》2011年第8期。②刘彤、杨郁：《城镇化进程中村治精英的蜕变风险与防治对策》，《理论探讨》2014年第3期。③许远旺、卢璐：《从政府主导到参与式发展：中国农村社区建设的路径选择》，《中州学刊》2011年第1期。