破解纪委监督同级党委困局的治本之策

王 松 德



破解纪委监督同级党委困局的治本之策

王 松 德

摘要：加强包括纪委监督同级党委在内的党内监督，既是中国共产党在加强党的建设过程中积累的成功经验，也是新时期党风廉政建设的必然要求和重要途径。然而，由于党的权力结构过于集中，纪委在监督同级党委时往往陷入“太虚”的困境。要破解这一难题，必须以改革党委权力结构为切入点，从战略层面深化改革党的纪律检查体制，实现纪委对同级党委的监督由“同体监督”向“异体监督”转换，积极探索新的领导体制，推动纪委监督同级党委的具体化、程序化、制度化。

关键词：中国共产党；“同体监督”；“异体监督”；领导体制

党的十八届三中全会明确提出：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”①近些年来，如何解决纪委对同级党委监督难的问题日益引起学界的关注和重视，并取得了一些研究成果，但从总体上看仍须进一步深化拓展。本文在对纪委监督同级党委的历史逻辑和现实状况进行梳理的基础上，试图对纪委监督同级党委面临的困境及其对策作些分析探讨。

一、纪委监督同级党委的历史逻辑和现实

中国共产党历来十分重视纪检监察工作。中共五大通过的《中国共产党第三次修正党章决案》规定：“遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”②可见，当时的制度设计目标赋予了纪检监察机关以完全不同于党委其他职能部门的独立地位，使其地位与同级党委接近平等，并对同级党委进行有效制衡。然而，后来因恶劣的战争环境及其他因素的影响，中共中央不得不对这种美好的制度设计作出了一些必要的调整。尽管如此，这种制度设计对于当前纪委对同级党委监督工作的开展，仍然具有重要借鉴意义。

从新中国成立到党的十八届三中全会召开前夕，尽管党的文献对纪委监督同级党委这个问题既没有明确的提法也没有具体详细的规定，但是纪委监督同级党委的思想一直体现在党的各类文献中。党的十一届三中全会选举产生的中共中央纪律检查委员会第一次全体会议通过的《关于党内政治生活的若干准则》，其核心内容就是维护党的民主集中制，坚持党的集体领导，防止个人专断；接受党和群众的监督，不准搞特权。这实际上就是中共中央纪律检查委员会对于同级党委即中共中央的权力监督。1987年出台的《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定》进一步突出了同级纪委(纪检组)的监督主体地位，并明确规定：“地方(部门)各级党的委员会领导成员及同级担负行政领导职务的党员干部的纪律检查和监督工作，由同级纪委(纪检组)负责进行。”③同时还要求，一旦发现问题时，纪委有权进行调查核实，并及时向同级党的委员会和上级纪委作报告。同时强调，纪委如果知情不报就是失职，情节严重的要受到责任追究。这些明文规定，语气较重、要求较严，为纪委监督同级党委提供了强有力的制度支撑。最新修改的《中国共产党章程》和《中国共产党党内监督条例》都明确规定了纪委对同级党委的监督权力。一是“初核权”。党的十八大修改并通过的《中国共产党章程》第四十四条第四款规定，如果“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实”④。纪委的这种“初核权”实际上体现了纪委对同级党委监督的成份，因为从案件检查的角度讲，这种“初核权”是一种很重要的调查权和监督权。二是“立案权”。《中国共产党章程》的上述条款同时还规定，纪委“如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及党委常委的，经报告同级党的委员会后报上级纪律检查委员会批准”⑤。这种“立案权”虽然受到一定限制，但它仍然是一种监督权。三是“报告权”。《中国共产党党内监督条例》第八条规定：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”⑥这种“报告权”实际上是纪委对同级党委的一种监督方式。应该讲，上述相关规定，为纪委对同级党委的监督工作不仅从理论上提供了支持，而且从制度上提供了保障。然而，由于我们党并没有明确制定纪委监督同级党委的相关规定，加之党的领导体制方面的因素制约，即纪委接受同级党委的领导，从而使得纪委对同级党委的监督工作很难真正落到实处。

党的十八届三中全会指出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。”⑦这是我们党为适应形势发展需要，在党的重要文献中首次明确提出“纪委监督同级党委”这一重要命题。这不仅标志着我们党对于党内监督的新认识、新突破，而且表明我们党对纪委监督同级党委这一工作的高度重视。

二、纪委监督同级党委面临的困境分析

为克服纪委监督同级党委“太虚”这一困境，党的十八届三中全会明确了“双重领导体制”(即中国共产党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作)的改革，并明确提出：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”⑧然而，从纪委监督同级党委的工作实践来看，这一改革依然没能克服原有的弊端。这些弊端突出表现在以下几个方面。

1.监督主体与监督客体关系扭曲，纪委监督“腰板”不硬

长期以来，纪委虽然是党内专门的监督机关，但按规定要在同级党委的领导下开展工作。虽然党的十八届三中全会要求对纪委实行“双重领导体制”，但有的地方仍然将纪委当成同级党委的一个工作部门。这意味着纪委与同级党委之间的关系，仍然是监督者和被监督者、被领导者和领导者之间的关系。由于纪委本应享有的独立的立案权、审理权、处分权等均要受到同级党委的领导和制约，以致纪委监督同级党委呈现出一种监督者受制于被监督者的监督悖论，从而使纪委对同级党委的监督缺乏权威性和威慑力。当纪委与同级党委意见相左时，或者受到同级党委的抵制时，纪委往往出于无奈而作出让步；一些必须向上级纪委报告的重大问题，也一定要事先征得同级党委的同意，特别是在涉及对“一把手”的权力监督问题时，纪委往往会感到力不从心。近些年来，虽然有不少“一把手”中箭落马，但很少是由同级纪委揭发出来的。这从一个侧面反映了纪委监督同级党委的无奈与遗憾。与同级党委相比，纪委总体处于“劣势”状态，难以形成“势均力敌”的制衡状态。

2.措施抽象化，监督缺乏可操作性

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》不仅明确提出要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”⑨，而且赋予了纪委监督同级党委特别是常委会成员的权力和责任。然而，这些制度设计往往过于原则化、抽象化。一方面是方向性的制度多，程序性的制度少；另一方面是笼统的、粗线条的部署较多，而对纪委在实际工作中可遵循的具体方法较少。对于监督主体而言，纪委到底有哪些职责和权力，如何履行这些职责，以及有哪些必不可少的相应的配套权力，都缺少相应的明确规定。对于监督客体而言，不同岗位的党委班子成员的权力边界在哪里，与权力相对应的责任有哪些，这些权力运行要经过哪些环节、程序、步骤等，也不是十分清晰。由于监督主体与客体的“权力清单”不详细、流程不明确，使得纪委在行使监督权时，对哪些该监督，哪些不该监督等缺乏相应的标准和依据。

3.纪委人财物有赖于同级党委，监督缺乏相应的超脱性和独立性

虽然党的文件规定各级纪委要在党委和上级纪委的双重领导下开展工作，但上级纪委对下级纪委仅仅是业务上的领导，而对下级纪委的人、财、物的管理权仍然是由同级党委掌控。纪委的人员编制，纪委干部的配备、升迁、调动、经费开支和生活待遇等都掌握在同级党委及其政府手中，这使得监督主体在行使其监督权时容易受到监督客体的掣肘。在实际工作中，如果监督主体不折不扣地履行其监督职责，往往会使监督客体心生不悦进而迁怒于纪委，并运用自己所掌握的人财物等权力影响纪委特别是纪委书记的“票子”“帽子”“位子”等，从而增加了纪委真监督、严监督的风险和代价。

4.纪委与同级党委利益关系复杂，监督缺乏动力机制

“同体监督”的最大特点是自己监督自己：纵向上表现为上下级权力部门之间的监督，横向上表现为同一级别内权力部门之间的监督。纪委监督同级党委就属于横向上的“同体监督”。由于监督主体与监督客体同属于一个部门内部，彼此之间有着千丝万缕的利益纠葛，荣损与共。一旦一方出事，往往“拔出萝卜带出泥”，形成官场地震或坍塌，其结果是监督者“搬了石头砸自己的脚”。更为致命的是，在我国现行的权力架构下，纪委成员往往与党委成员交叉任职，导致作为党内监督主体的纪委同时又成为监督客体，即党委既是权力执行者又是权力监督者，既当运动员又当裁判员。“同体监督”意味着“自己监督自己”“自己革自己的命”，这种一身兼二任的角色重叠使纪委对同级党委的监督工作失去了应有的动力和激情。

5.部分监督客体主观意识淡漠，抵触、排斥和规避监督

长期以来，同级党委特别是党委中的“一把手”对纪委发挥监督作用的态度和立场直接决定了监督工作的成效。党风廉政建设过程中，虽然对党委的主体责任进行了相应的规定，但部分党委并未真正把党风廉政建设当作自己的分内之事。重业务轻党务者有之；对主体责任认识不清、落实不力者有之；对纪委监督缺乏应有的重视和足够的支持者有之。对纪委的监督，极个别党委“一把手”甚至在认识上还存在着极其严重的错误观念。比如，他们把监督看成“找茬”“找麻烦”“整人”“跟自己过不去”，认为纪委整天什么事都不干，专门挑刺，找毛病，等等。部分党委会成员特别是常委会成员，认为既然有党的规章制度、国家法律法规的约束及上级部门和群众的监督，纪委只需要对各部门和党员进行监督即可，而无须监督同级党委。基于这种认识，有的党委成员特别是“一把手”往往对纪委的监督不屑一顾，甚至想方设法架空纪委，使纪委成为一种摆设。

三、提升纪委监督同级党委成效的对策

破解纪委监督同级党委的困局，提高纪检监察工作的成效，可以从方法和制度两个层面着力。就方法层面而言，主要包括搭建监督载体，实现监督手段现代化，提升纪检干部队伍素质，增强各级党委主要领导乐于接受监督、主动争取监督、真诚欢迎监督的思想意识，等等。然而，工作方法往往建立在合理的制度基础之上，并受到制度的制约。纵观多年来纪委监督同级党委面临的种种困局，解决纪委对同级党委监督难问题已经不是单纯地改变方法所能奏效，必须转换视角，从制度层面寻找治本之策。

1.改革权力结构，实现纪委对同级党委的监督由“同体监督”向“异体监督”转换

30多年前，邓小平同志就指出腐败的“总病根”是权力过分集中，而这个“总病根”也是长期以来纪委对同级党委监督太软太虚的根本原因。党的十一届三中全会以来，我国的纪检体制改革主要按主、副两条线推进：主线试图将“同体监督”变为“异体监督”；副线试图通过提升纪委书记的排序来强化监督。⑩由于将“同体监督”转变为“异体监督”涉及到整个政治体制改革，牵涉面广，难度较大；而提升纪委书记规格是在遵守原有权力格局下进行的一种变通，在实际工作中实行起来相对比较容易。早在1980年2月，中共中央纪律检查委员会就向中共中央建议：“将地方各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导。”然而，由于改变纪委书记的位次并没有触动权力过分集中这个“总病根”，解决问题的方法远离原点，致使“同级监督太虚”长期未能得到根本改观。

我国权力结构过分集中的突出表现是决策权、执行权和监督权高度叠加。虽然这种权力结构在一定程度上具有便于集中统一领导、便于集中力量办大事、便于提高工作效率等明显优势，但也容易产生“权力泛滥”“难监督”“高腐败”等突出问题。就监督而言，在三权高度叠加的权力结构中，作为监督主体的纪委和作为监督客体的党委同属于一个组织或系统，同处于一个权力部门内部，是一种典型的“同体监督”。“同体监督”是系统利用自身力量或者资源对系统内部机构和人员进行的监督，即“自己监督自己”。而在一个组织或系统内部，由于监督主体与监督客体有着密切的利益关联以及组织的自利性，就像一把刀的刀刃和刀把一样，前者很难伤及其后者。“同体监督”也往往因缺少动力支撑而出现“虚监”“漏监”“弱监”“假监”等现象。

要提升监督成效，必须下决心改革“议”“行”“监”三权合一的党委权力结构，科学划分和明晰决策权、执行权和监督权的归属及其行为边界，从而将监督权独立出来，实现纪委对同级党委的监督由“同体监督”向“异体监督”转换。具体而言，就是要通过推行党代会常任制对党权进行科学地分解，将现行党委机关划分为决策机关、执行机关、监督机关，分别由党委会、执委会、监委会行使决策权、执行权和监督权，从而确保各级纪委监督权的相对独立性和权威性，有效实现纪委对同级党委的监督由“同体监督”向“异体监督”转换。值得一提的是，决策权、执行权、监督权的分离，与西方的“三权分立”有着本质的区别。西方的“三权分立”是指司法权、行政权和立法权分属于法院、政府和议会三种不同职能的国家机关行使，三权相对独立而又相互制约。而我们所说的决策权、执行权、监督权都同属于党内，并由党内不同的机关、不同的部门分别行使。在“异体监督”中，由于监督主体与监督客体处于不同的部门之中，可以有效避免监督者与被监督者因利益关系而缺失监督动力。只有权力结构科学了，运行机制才能畅通；只有运行机制畅通了，才能提高监督成效。不解决权力结构这个根本性问题，仅仅在解决权力的人和事、权力岗位、权力环节上找方法，结果只能是徒劳或事倍功半。

2.实行双重领导，明确纪委监督同级党委的权力和责任

伴随着党委权力的科学分解，监督权在分离出来后还面临着纪委的权利和责任划分问题。一是在人事关系上，要明确纪委干部特别是纪委书记与副书记的提名和考察主体。2015年3月，中共中央办公厅印发了《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》等几个文件。这三个提名考察办法是中共中央推进党的纪律检查体制改革的重大举措，为坚持党对反腐败工作的领导、增强纪委监督权的权威性提供了组织制度保障。省(自治区、直辖市)纪委书记副书记、中央纪委派驻纪检组组长及副组长、中管企业纪委书记副书记的提名、考察以上级纪委会同组织部门为主。在提名条件上，突出强调纪委书记、副书记人选要敢于监督、善于监督，注重从履行党风廉政建设主体责任、监督责任表现突出的优秀干部中选拔；在干部来源上，要进一步拓宽选人视野和渠道，可以从纪检监察系统内和系统外提名，纪委书记人选一般应当交流任职。在提名、考察程序上，分别明确了提名、考察具体要求和有关各方的职责分工。这三个关于纪委书记、副书记提名、考察办法，旨在实现纪委监督身份的“异体化”，在事关纪委干部前的途命运上改变受制于监督对象的状况，去除监督顾虑。二是在事权上，要完善“双重领导体制”。党的十八届三中全会规定：查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。这一规定对于查处党委以外的案件一般不会有太大的阻力，但对于那些涉及党委成员本身特别是“一把手”的案件，就极有可能遭遇到重重阻挠，甚至还可能与办案的保密性直接发生冲突。因此，必须对“双重领导体制”加以完善，把有可能影响监督与查办案件的可能情况考虑细致，并出台相应的细则予以规定。三是在财权上，实现纪委办案经费与机构人员基本权益与本级部门完全脱钩，使监督部门利益“异体化”。监督主体的权利与利益得不到强有力的保障是“同体监督”之所以太软的重要原因之一。目前的双重领导体制，纪委尽管在业务上接受其上级主管机关领导，但在利益攸关的人事及经费上受制于本级权力部门，从而直接影响其监督工作的正常开展。因此，必须明确规定监督机构的办案经费不由本级相关部门划拨，纪委干部的薪酬、福利待遇等不与本级相关部门的利益挂钩，而直接改由监督系统上级主管部门专款支付和财政保障，确保他们的根本利益不因其大胆开展对同级党委的监督工作而受到损失。

3.建立和完善相关制度，推动纪委对同级党委监督工作的具体化、程序化和制度化

改革党委的权力结构、探索上级纪委对下级纪委的垂直领导，目的在于增强纪委监督同级党委的独立性，进而提高监督的权威性和有效性，而不是要纪委游离于党委工作之外。恰恰相反，为了更好地行使监督权，纪委必须经常性地、制度化地融入到同级党委的工作之中，最大限度地掌握各种情况并对党委工作情况的合规性进行把关，及时监督并严格执纪问责。一是要建立和完善违纪线索收集整理制度。纪委书记必须参加同级党委的重要会议，纪委常委应参加党委常委扩大会议。个别重大违纪事件必须由同级纪委主导查办，从而使得纪委能够对党委重大决策的形成、执行以及结果反馈进行全程监督，并及时了解和发现问题。二是要建立和完善党委重大决策纪委介入制度。党委在重大政策出台之前的足够时间内必须和同级纪委的相关人员进行充分的沟通和协商，如果得不到纪委的明确认可，应暂缓该事项的进程。三是要建立和完善违纪线索整理处置制度。纪委收到的举报线索涉及到下级党委班子成员的，应该知会下级纪委，以便下级纪委及时了解相关情况；如果举报线索涉及到同级党委班子的，应先进行初步调查核实，并将线索和核实结果一并向上级纪委和同级党委汇报；如果举报线索直接指向同级党委的“一把手”“二把手”，纪委应该直接向上级纪委报告。四是要建立和完善纪委独立办案制度。纪委在调查各种违纪线索和处理相关违纪案件时，同级党委不得以任何理由和借口介入调查，更不得利用手中权力对纪委相关人员进行拉拢、阻挠和打击报复。否则，将依据党纪国法进行严肃处理。

责任编辑：浩淼南武

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作者简介：王松德，男，中共河南省委党校科学社会主义教研部副主任，副教授(郑州451000)。

收稿日期：2015-03-15

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)06-0014-05

注释

①⑦⑧⑨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《光明日报》2013年11月16日。②中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第152页。③中央纪委纪检监察研究所编：《中国共产党反腐倡廉文献选编(试行)》，中央文献出版社，2002年，第229页。④⑤《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第93页。⑥新华月报编：《十六大以来党和国家重要文献选编》上(一)，人民出版社，2005年，第179页。⑩李永忠：《25年纪检体制改革的回顾与思考》，《中国党政干部论坛》2004年第5期。曾繁茂：《中国共产党纪律检查概论》，中国方正出版社，1995年，第242页。