全球治理视域下的当代中国边疆治理研究：一项研究框架

曹亚斌

摘 要 当代中国边疆治理研究受到“现代化”、“民族—国家”以及“主体性”等思维的制约，导致研究出现诸多困境，需引入诸如全球治理之类的新视角。全球治理与当代边疆治理之间存在着三重关系：当代边疆治理可以成为实现全球治理目标的重要场所；全球治理可以为当代边疆治理提供新思路；全球治理与当代边疆治理间也存在着张力。从全球治理的视角来看，可以从“多元中心治理”、“国家认同重构”、“边界内涵变迁”三种研究路径切入，从而实现当代中国边疆治理研究的重构与转型。

关键词 全球治理 当代中国 边疆治理

近年来，随着中国融入全球化的程度逐步深入，同时由于中国综合国力的显著提高，中国与全球治理之间的关系正变得日益紧密。一方面，全球治理已成为影响中国发展的至关重要的因素。全球治理的必然性与合理性使得中国势必要通过加大参与全球治理事务、与全球治理规则接轨等行动来实现自身的发展。另一方面，中国也正成为推动全球治理变革的重要力量。中国强大的综合国力为全球治理的发展提供了物质保障；而中国独特的治理理念和实践经验也在不断完善和丰富着全球治理的内涵与模式，推动着全球治理向更加合理、多样化的方向发展。新世纪以来，中国的边疆治理得到进一步发展，在改革开放和现代化进程的全面推动下，边疆建设和发展的速度明显加快。在此背景下，中国边疆治理研究随之出现。

现代意义上的“中国边疆政治研究”可以追溯到二十世纪之初，改革开放以来的“中国边疆政治研究”已被称为“第三次研究高潮”。与此不同，“中国边疆治理研究”起于何时则尚不明确，一些学者通过将现代意义上的治理与传统意义上的治理相等同，从而将其回溯到西方的罗马帝国时期、中国的秦汉时期；另一些学者通过将“边疆政治”和“边疆治理”等同，进而将其确定为二十世纪初期；还有一些学者虽然认为“中国边疆治理研究”肇始于二十一世纪，但对此既没有详细论述原因，同时在一些情况下又将“边疆政治”和“边疆治理”交替使用。在笔者看来，若仅从理论上来讲，当代中国边疆治理研究应是受到治理理论、全球化理论、边疆政治理论复兴等因素影响而开始兴起的，最多只能有十余年的历史。笔者以“边疆治理”为主题在中国知网搜索，共获得161篇文章。其中2000年以前6篇，2001—2005年11篇，2005年至2014年146篇。总体来说，当代中国边疆治理研究虽然已取得一定程度发展，但由于受到传统思维理念的影响，使其在面临新问题时往往出现诸种不适应，因之，当代中国边疆治理研究亟需全面转型与重构。认识到边疆治理研究亟需改变的必然性之后，如何进行重构等问题便开始凸显。在诸多探索中，笔者认为一条值得关注的重构思路是：从中国参与全球治理这一时代背景出发，以全球治理的视域来观照当代中国边疆治理研究，使其与全球治理研究保持互动，进而为保障中国参与全球治理与开展边疆治理活动的良性互动提供理论支持。

一、 当代中国边疆治理研究简评

中国的边疆有着面积广大、资源丰富、民族众多、人口结构复杂、战略地位重要、生态问题严峻等特征。因之，边疆问题一直以来都是中国国家发展中的核心关切问题之一。而改革开放以来，随着中国融入全球化进程的不断深入，全球化所造成的负面影响也开始凸现。由于中国边疆的上述特性，使得边疆地区受到全球化的负面影响更为严重。在此背景下，为分析和应对已有的“老问题”以及全球化所造成的“新问题”，当代中国边疆治理研究开始兴起。

有学者认为，吴楚克教授于2005年出版的《中国边疆政治学》一书是中国边疆治理研究的开创性成果。可参周平：《论中国的边疆政治及边疆政治研究》，载《思想战线》2014年第1期，第7页。总体来看，当代中国边疆治理研究以自秦王朝至今历代政权对边疆地区的统治实践为历史借鉴，以维护国家安全、保障边疆社会稳定、促进边疆发展等目标为核心导向，通过借鉴和运用政治学、民族学、国际政治学以及社会学等学科的概念体系来分析诸种边疆问题，进而为国家边疆治理实践的完善提供政策性建议。尽管当代中国边疆治理研究的具体问题非常广泛，但概括来讲，这些研究大都围绕边疆发展问题、边疆稳定问题、边疆安全问题等三个核心性主题展开。

1. 边疆发展问题。中国边疆地区大都较为落后，是国家现代化进程中的“后进者”。该属性使得许多研究着力关注边疆地区的现代化状况，即边疆发展问题。“后进者”角色导致研究者将边疆发展问题锁定为：通过何种方式缩小与发达中心地区的差距，并最终与这些地区实现同步化发展。研究者大致以边疆地区资源开发、国家经济建设项目援建、边疆地区政治文化发展、边疆政治制度完善、发达地区向边疆移民等具体问题出发，探讨边疆地区经济、政治、文化等领域现代化的有效路径。对于这些研究成果积极作用的评述已有很多，不再赘述。此处想要指出的一点是，在笔者看来这些关于边疆发展问题的研究大都遵循可以之称为“现代化”的思维方式，而由此导致许多研究在一些问题上陷入盲区。

“现代化”思维方式大约产生于20世纪50年代，主要在一些研究发展中国家现代化的学者中体现得较为明显。在这种思维方式下，学者们以“现代性”的视角看待发展中国家的现代化进程，认为发展中国家的现代化即是将自身所具有的“传统性”逐渐解除的过程，通过彻底剔除“传统性”，从而为获得“现代性”铺平道路。在此基础上，他们还用“同质化”的视角看待发展中国家现代化的目标，认为现代化的目标即是向已有发达国家的标准靠拢，将实现自身与发达国家的同质化看作现代化目标的达成。

若仔细分析就可以看出，当代中国边疆发展问题的研究正受着这种思维方式的影响：通过将边疆地区定义为“落后”，而将发达的中心地区定义为“先进”，从而得出边疆地区的发展就是向先进地区靠拢，就是将自身落后属性剔除，最终达到边疆与中心的同质化。显然，“现代化思维”忽视了边疆地区社会和环境结构的特殊性、传统文化的韧性、经济发展的多样性等现实状况，以及这些状况对边疆发展所造成的影响；而用断裂性眼光看待连续性现实，用单一性眼光看待多样性现实。事实上，边疆地区除了落后这一属性之外，还有着社会机制和环境状况特殊、远离国家政治中心、跨文化交流频繁等诸多特征。例如在分析中国陆地边疆地带的总体布局时，有学者就将其作为四个独立的部分来分析。通过将每一地区环境、社会、经济、政治等结为一个有机整体，来探究每一地区内部的机制特征及其与中心地区的关系。应该来说，这种思维较符合边疆现实状况，是值得借鉴的。

2. 边疆稳定问题。由于中国边疆地区社会状况复杂，特别是民族问题较为严峻，因此如何妥善处理边疆地区民族问题，实现社会稳定，就成为当代中国边疆治理研究的重要议程。总体来看，当今中国边疆稳定问题研究大致循着可称为“民族—国家”式的思维理路展开。“民族—国家”式的思维理路是现代性思维的集中表现，该思维认为，现代国家必须要建立在民族自决之上，民族的均质化是国家建立的社会基础。例如盖尔纳就认为，只有以匀质语言和匀质文化的民族为基础而建立的现代国家，它的凝聚力才是有效和可持续的；相反，如果某个现代国家是多民族、多语言文化的，那么国内的他者就会发起挑战，进而颠覆国家的凝聚力。

[英]厄内斯特·盖尔纳：《民族与民族主义》，北京：中央编译出版社，2002年版，第1页。受“民族—国家”式思维的影响，当代中国边疆稳定领域讨论的核心问题就成为怎样促进和加强边疆地区各民族人民的中华民族认同。在边疆民族地区普及教育、加速市场经济理念的植入、弘扬中华传统文化等被认为是实现该目标的有效手段。

“民族—国家”模式自提出以来就饱受批评。笔者认为，“民族—国家”模式之于当代中国边疆民族问题来说还面临着两方面的困境。一方面，“民族—国家”模式有可能导致“一体化困境”。一体化是民族国家稳定的基础，因之，该种模式大约适用于同质化程度较高、领土范围较小的国家，对于中国这样一个地区差异极大、幅员辽阔的大国来说则不太适用。“对于小国来说，内在同质性相对容易达到。但是对于大国来说，就不那么容易了，或者说是不可能达到。”另一方面，“民族—国家”思维有可能导致“凝聚力困境”。民族固然是一个历史建构的产物，是一种“特殊类型的文化的人造物”，但在建构民族的过程中，除历史文化因素外，地域、宗教、语言、种族等因素同样起着至关重要的作用。从凝聚力角度来看，文化形式的民族主义

此处所讲的文化形式的民族主义（ethno-cultural nationalism）不同于文化民族主义（civil nationalism）。文化形式的民族主义应是族群民族主义（ethnic nationalism）的一种，与其相近的有宗教民族主义（religious nationalism）、种族民族主义（race nationalism）等。而文化民族主义则是与族群民族主义相区别的，前者大多诉诸于人的理性，后者则大多诉诸于人的情感。可参[德]尤尔根·哈贝马斯：《后民族结构》，上海：上海人民出版社2002年版，第76—77页；马戎：《族群、民族与国家构建》，北京：社会科学文献出版社2012年版，第13—19页。在许多情况下要比语言、宗教、种族等形式的民族主义凝聚力弱。因此我们需要思维方式的转向，通过超越民族主义来重新思考国家认同构建问题。

3. 边疆安全问题。在当代边疆治理研究中边疆安全问题也占有很重要的地位，它关注的核心问题是，在国际政治竞争中采取何种战略来保障中国的边疆安全，维护中国国家利益。具体来说，近年来边疆安全问题主要沿着传统安全和非传统安全这样两条路径展开。在传统安全路径下，边疆安全问题主要探讨如何维护既有的陆疆安全，以及如何拓展中国的海疆、空疆、利益边疆等问题；在非传统安全路径下，边疆安全问题则主要探讨如何应对受全球化影响而出现的诸如恐怖主义、跨国移民、传染病蔓延等威胁，尤其是恐怖主义已成为当代中国边疆非传统安全研究中的头号议题。

在取得丰富成果的同时，这些研究也存在一个问题，即“主体性”思维占据了边疆安全研究的绝对主导地位。“主体性”思维也是现代性思想的重要体现，这种思维一方面主张主体利益至上，主体追求自身利益的活动具有完全的正当性，任何集体活动的最终目的都是为了实现自身利益。另一方面则主张斗争的合理性，主体不仅应通过斗争的方式保障自身利益，而且斗争本身即是主体存在的本质，主体只有在斗争的过程中才能实现自身存在的价值。就像黑格尔说的，“一个不曾把生命拿去拼了一场的个人，诚然也会被承认为一个人，但就他之所以被承认的真理而言，他还不能算作一个独立的自我意识。”

[德]黑格尔：《精神现象学》（上卷），北京：商务印书馆，1979年版，第142—143页。

“主体性”思维在边疆安全问题中的体现是较为明显的，无论对传统边疆安全还是非传统边疆安全来说，边疆安全达致的核心判断标准都是国家利益是否得到维护，而维护边疆安全的手段则大都是斗争性的。由于“主体性”思维对绝对主导地位的追求，使得在边疆安全问题中的某些研究可能会陷入思维困境：一方面，对于诸如传染病蔓延、跨界水污染治理、跨国移民治理等需要用联系性思维来破解的边疆安全问题无从入手，其得出的结论往往是“隔离式”的而不是“互动式”的，无益于问题的解决。“把‘我们同‘他们分隔开，……隔离造成更加盲目无知，对于恐惧和猜疑感的盲目无知，而对于其邻居的这种感觉变成和解和真正长期解决冲突的重大障碍。”

弗拉基米尔·科洛索夫：《边界研究：后现代进路》，载《第欧根尼》2007年第1期，第47页。另一方面，对于需要整体性、多元性思维才能正确看待的某些边疆安全问题也会走入思维误区。例如，一些研究就指出边疆地区的恐怖主义不只是一个地区性问题，它还和新自由主义式全球化发展造成的负面影响紧密相关，特别与国家脆弱性提升、国家行动能力的削弱、非国家行为体的大量出现等因素相关。因之，在研究边疆地区恐怖主义问题时就势必需要认真思考“人类利益与国家利益的关系”、“国家行为体和非国家行为体的关系”等问题。

二、 全球治理与当代边疆治理

新世纪以来，随着全球性问题的日益凸显，加之国际社会对全球合作重要性的认识不断深入，使得全球治理活动取得了较大进展。特别是2008年国际金融危机发生以后，对保持全球经济持续增长、实现全球金融秩序稳定的迫切要求则进一步激起了广泛开展全球治理的浪潮。可以说，当今全球治理的激进主义色彩正逐渐褪去，而日益变为有效解决全球问题，实现全球合作的务实性治理模式。具体来说，当今全球治理活动的核心特征主要有如下几点。

其一，全球治理是一种多元行为体参与的共同治理行动。一方面，全球治理不是在政府治理和市场机制调节缺失或失效的情况下，由跨国非政府组织或其他专业性公民社会团体等非国家行为体自发形成的国际规制来填补空白的“没有政府的治理”。另一方面，全球治理也不是将国家置于最高权威地位，其它行为体仅扮演从属性角色，进而主张以国家间特别是大国协调为主要方式解决全球性问题的“国家中心的治理”。全球化时代的权力流散、权威网络化等特性使得全球治理势必是各国政府、国际组织、社会力量等为最大限度地增加共同利益而进行的协商与合作。特别对国家来说，它不再是最高权威，而需要通过协调其他主体来“延伸”自己的权力，它必须自觉废黜自身在社会中的最高地位，在反思中向社会力量和市场力量放权，与其建立起一种合作性伙伴关系。

其二，全球治理是一种注重柔性权力的互动模式。尽管硬性权力在全球治理中依然起着至关重要的作用，但柔性权力的兴起才真正反映了全球治理的独特性。一方面，国际组织和各种社会力量主要借助于柔性权力发挥作用，国际组织可以凭借制度性权力来影响全球治理的走向，而社会力量则可以靠舆论性权力成为全球治理中的重要行为体。另一方面，全球治理的整体目标也与特定理念联系在一起，例如在一些学者看来，二十世纪末期的全球治理框架基本上是按照新自由主义理念设计的，而近年来随着大量替代性观念的出现，全球治理理念的转型已成为必然。在某种意义上可以说，全球治理活动也是一场理念的争夺战。

其三，全球治理的目标不仅是要解决全球性问题，它还意在实现制度的全球性变革。正如许多研究所指出的，当今全球治理困境与全球治理机制的不完善有很大关系，制度改革事实上已成为应对全球治理困境的重要突破口。从核心理念上来说，全球治理机制改革的核心是突破“方法论民族主义”

“方法论民族主义”是指将“民族国家”与“社会”这两个概念等同的思维方式，进而将民族国家看作是最终的分析单位和界定社会科学中现象和问题的边界。可参Daniel Chernilo， A Social Theory of the NationState： the Political Forms of Modernity Beyond Methodological Nationalism， London： Routledge Press， 2007， pp.9-14.思维，以全球性理念

全球性是当代人类社会活动超越现代性、民族性、国家性、区域性，以人类为主体，以全球为舞台，以人类共同利益为依归所体现出的人类作为一个主体所具有的整体性、共同性、公共性新质与特征。可参蔡拓：《全球性：一个划时代的研究议题》，载《天津社会科学》2013年第6期，第55页。为指导。需要强调的是，制度的全球性变革不仅要实现超国家层面的全球治理机制的变革，促进国家层面制度的全球性变革也应是全球治理的重要目标。例如对于现有民族国家来说，通过介入全球治理，实现国家制度从民族性向世界性、从政治性向社会性的变革已成为全球化时代提升国家治理能力的必然方向。

另外，全球治理还是一个多层次的治理体系。全球治理不仅包括超国家层面的治理，区域治理、跨国治理、国内治理都是全球治理体系的有机组成部分。正如麦克格鲁所言，“多层全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系，其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。”

托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，载《马克思主义与现实》2002年第1期，第36页。当然，这并不表示这些层次的治理活动都应完全包含在全球治理的框架之下，而是说如果这些层次的治理活动以多元合作的方式展到，对虽存在于区域、跨国或国内，但却有全球性影响的问题与事务进行治理，那么这时虽然现象上只是区域治理、跨国治理或国内治理，但其意义却是全球的，因此就成为全球治理的组成部分。例如近年来所提出的作为全球治理组成部分的深度全球治理，即是一种关注国内全球性问题，主张国家间国内政策的协调，同时强调把全球层面的治理规制和理念有效内化于国内的治理模式。

与全球治理概念所具有的普世性不同，当代边疆治理更多的是一个中国式概念。若从学者们使用此概念所指涉的内涵来看

此处仅是从地理概念上进行区分，因此如信息边疆治理、文化边疆治理等问题不在本文讨论范围之内。，边疆治理中的边疆大致是帝国意义上的“边疆”和民族国家意义上的“边境”两种概念的交集。因此，边疆治理一方面指对相较于“中心地区”的“边缘地区”进行的治理，所以如上海、广东等处于边境的发达地区就不属于边疆治理的地域。另一方面指对相较于“无边界线地区”的“边境地区”进行的治理，所以如青海、宁夏、贵州等处于边缘的无边界线地区也不适用于边疆治理的概念。同时，虽然上海、广东等地不是边疆治理的地区，但与其相近的黄海、东海以及南海海域则属于边疆治理的范围。

近年来，西方与边疆治理有一定相似性的行动和研究大多是在边界治理（Border Governance）或边境治理（Borderlands Governance）的名义下开展的。

有学者认为，世界范围内边界治理和边境治理活动的兴起可以追溯到20世纪90年代初，标志性事件是1990年出现的“柏林墙倒塌事件”。可参Alexander C. Diener and Joshua Hagen， “Theorizing Borders in a ‘Borderless World： Globalization， Territory and Identity，”Geography Compass， Vol.3， No.3， 2009， pp.1196-1216.边界治理主要关注以边界线为标示而出现的民众身份认同构建和相关社会问题的治理、边界的制度化功能的调适等问题；边境治理则主要关注在边境地区出现的移民、环境、疾病传播、恐怖主义等跨国问题的治理，以及以国界为标识的“政治性边境”和以文化、种族、宗教、环境为标识的“社会性边境”（Boundary）的协调与整合。而边疆治理（Frontier Governance）则更多地是一个社会文化概念而非地理概念，在此名义下主要讨论诸如通过建立边缘性文化混杂区（hybridity）促成跨国移民融入一国主流社会文化等问题。