央行新会计核算方式下事后监督工作转型的思考

梁韶艳

摘要：近年来，随着中央银行会计核算改革步伐加快，特别是随着会计核算数据集中系统（以下简称ACS）、第二代支付系统、国库会计数据集中系统（TCBS）的上线运行，已初步构建起全国层级数据集中的核算方式，央行会计核算已基本实现了业务处理电子化、信息传输网络化，会计核算方式的变革对事后监督现有的工作机制、理念、方法和手段提出了新的挑战，事后监督工作转型迫在眉睫。

关键词：中央银行；核算变革；事后监督；转型

文章编号：1003-4625（2015）02-0116-03

中图分类号：F830.31

文献标志码：A

央行事后监督部门自2004年成立以来，作为会计核算的最后一道防线，在“把好会计核算质量关、促进会计核算规范化、防范资金风险”方面发挥了重要作用。然而，随着中央银行会计核算改革步伐的加快，尤其是随着会计核算数据集中系统（以下简称ACS）、第二代支付系统、国库会计数据集中系统（TCBS）的上线运行，央行会计核算基本实现了业务处理电子化、信息传输网络化，初步构建起全国层级数据集中的会计核算方式。会计核算方式迅猛的发展对事后监督现有的工作机制、理念、方法和手段提出了新的挑战，事后监督工作转型迫在眉睫。

一、当前央行会计核算新特点

目前，在中国人民银行总行的安排下，TCBS、第二代支付系统、ACS均已顺利上线运行。新的会计核算系统颠覆了以往的会计核算模式，对原业务处理流程进行了再造，带来了会计核算理念和方式的变革和重构，呈现出以下新特点。

（一）账务数据集中存储、信息共享使用

TCBS和ACS是以办理会计核算业务的机构作为会计核算主体（以下简称核算主体），成立全国业务处理中心（以下简称中心），由中心统一组织实施会计核算业务处理，并实现会计数据集中存储、信息共享使用。也就是说，在TCBS和ACS上线后，央行会计组织架构实现了扁平化管理，会计核算层级减少，会计管理路径缩短。同时，ACS作为人民银行会计综合业务系统的核心系统，实现了与同级国库、货币发行等部门业务系统一点连接，整合集中各类会计数据，形成了会计数据信息仓库，为基层央行和金融机构进行金融形势分析提供了丰富的数据资源，满足了央行与金融机构自动核对账务，以及商业银行全面的流动性管理等需求，实现了基层央行的会计业务协同管理和会计信息资源共享。

（二）资金清算网络化，外部资金统一清算

资金清算方面，ACS改变了ABS中商业银行账户“物理摆布”与“实际摆布”不一致、开户行分为“清算账户”与“非清算账户”等的设定，直接简明地实行一行一户，这不仅改变了商业银行为保障资金清算和现金调拨多头摆放资金的现状，而且通过统一的“资金池”管理，大大提高了社会资金的使用效率，资金清算更加简便、快捷。TCBS上线运行后，县支行成为核算主体，可直接对外汇划资金，进一步畅通了资金汇划渠道。全国各级会计（国库）核算主体都作为间接参与者身份通过ACS或TCBS业务处理中心接入现代化支付系统，集中处理与外部的资金业务往来，实现了“一点接入、一点清算”，使得基层会计核算主体对外资金渠道简化统一，资金清算操作更加规范、高效，资金汇划、清算风险大大降低。

（三）账务处理自动化，流程统一、规范

TCBS和ACS系统基本流程包括数据输入、数据加工和数据输出三部分，其中：数据加工和数据输出是按照预定程序、参数设置和操作指令系统自动进行账务处理，基层央行只需把好数据输入关。操作流程大致如下：ACS以凭证影像电子化传输替代传统的原始凭证实物传递方式，业务审批、监控、处理和监督均依据影像信息进行。基层央行作为网点仅负责受理审核和扫描上传外来凭证，总行业务处理中心集中统一进行账务处理，各级财务报账、国库利息等内部业务通过系统连接导入信息，自动完成账务处理。TCBS数据输入大部分进行的是下载、导入、导出操作，如运行TCBS系统和实行国库集中支付后，税收缴库和财政支出等数据均是以电子信息形式，通过网络传输来实现的。在录入或导入基本数据后，国库业务人员通过系统终端录入向系统中心提交当日业务明细信息，由系统中心对各终端信息按事先设定的业务处理规则进行实时接收、审核、会计账务处理，最终实现预算收入直达入库、支出即时到账、账务日终平衡。由此可见，现在的会计核算方式实现了业务处理流程的高效统一和会计核算业务的标准化管理，改变了以往业务处理流程全国不统一、带有较多的地方特色和习惯做法，风险防范效果显著增强。

（四）业务风险趋于集中化，系统性风险增加

新的会计核算方式下，一是业务风险呈现七移集中化。扁平化的会计管理架构和业务流程处理的规范化，使基层央行原有的会计核算和资金清算风险上移至总行业务处理中心，大大减少了基层网点的业务风险点。二是会计数据信息和业务处理的高度集中也使系统性的风险大大增加和集中。由于国库、发行等业务系统通过各种方式最终连接到ACS，因此ACS作为各业务系统的“龙头”系统，汇集着央行全部的会计数据信息，也使得系统运行风险相对集中于此。系统运行的任何一个环节出现故障都将影响会计业务处理，且一旦系统发生网络安全风险，将导致整个系统瘫痪，形成严重的系统性风险。

二、现行事后监督工作面临的主要问题

受事后监督人员素质、部门管理体制等主、客观因素的影响，现行事后监督工作主要面临以下问题：

（一）监督职能定位受局限

《中国人民银行会计核算监督办法》中第二十一条规定：“事后监督是指核算业务发生后，对核算结果实施的复核和审验。”这种“复核”和“审验”的职能定位，使目前的事后监督工作基本停留在合规性监督层面。日常监督只是对被监督部门会计核算业务的凭证、账表等逐一进行勾对、整理、装订、编号和归档，较多地注重微观差错检查，忽视了对会计核算业务的风险评估和判断，对风险的潜在发生更没有起到警示作用，缺乏能够帮助被监督部门提前发现并有效防范、化解核算业务中潜在风险问题的有效信息。新的会计核算模式下，操作流程的统一、规范基本避免了操作层面的差错，而更加注重对资金风险的监督控制。可见，现行监督的职能定位已落后于新的会计核算系统设置的要求，影响了监督效能的发挥。同时，监督的本质重点应是管理，而目前事后监督的定位，既没有实质性的检查权，又没有权威性的处罚权，位低言轻，业务差错、风险责任认定结果得不到被监督部门的重视，使事后监督走向可有可无、可轻可重的认识误区。

（二）监督理念过于陈旧

事后监督是对会计业务风险实施自我控制的一种有效手段，是保证资金安全的最后一道防线，事后监督应与会计业务同步发展，才能保证监督工作的科学性和有效性。目前央行会计核算呈现多元化、信息化的快速发展趋势，而事后监督缺乏全面的创新与发展，监督理念仍停留在传统合规性复核的层面，风险监督、风险预警、风险控制的风险导向理念未得到充分认识和重视。

（三）监督模式相对滞后

受监督职能定位影响，目前事后监督模式仍是以“事后复核和审验”为主，注重核算结果监督，对核算过程很少涉及，监督的效果也仅仅足对已形成事实的业务进行复核，发现问题，督促整改，风险性监督难以深入。并且，受“T+1”监督模式和缺少适时监督手段的制约，事后监督不能适时深入核算系统运行及账务处理过程，无法及时发现、纠正国库会计核算中的违规操作行为和业务差错，其查弊纠错功能逐渐弱化。事后监督关口的事后也使风险控制流于形式。

（四）监督手段比较落后

目前，事后监督只有对营业部门处理的会汁核算业务是运用电子化手段即ACS——事后监督子系统进行监督，但也由于该系统刚上线运行，其相应配套制度尚不健全，部分功能运用仍不充分，运用效果有待提高。对国库和发行会计核算业务则完全是“人工审核”，仍是以手工审核方式去对通过业务系统形成的纸质凭证、账表进行监督，认定账务是否账平表准，核算是否真实准确，会计处理是否合规等这种以原始的手工监督手段去检验和发现信息化、自动化核算系统处理的业务，不仅遗漏了对电子信息化环节重要业务信息的核查和关联账务勾对，也使核算过程风险高发环节成为监督盲区，其监督成果也缺乏应有的科学性和权威性，很大程度上影响了监督效率和监督质量。

（五）监督人员素质未及时跟进

由于事后监督部门未实行垂直管理，近年来，事后监督人员缺乏相对统一和规范的业务指导，尤其是在实行或运行新规定、新业务、新系统时，不能实现同步培训，业务水平和技能的提高只能依靠监督过程中的摸索和积累，难免影响监督效果。而随着会计核算方式的变革，监督业务内容的复杂性、多样性对监督人员提出了更高的要求，监督人员必须突破原有专业的局限性，既要熟悉人民银行各项会计核算业务，又要了解金融风险理论，还要具备良好的计算机知识。而目前事后监督人员的业务素质还远远不能满足新形势的需要。

三、事后监督工作转型建议

2014年5月，中国人民银行《关于调整中国人民银行地（市）中心支行内设机构设置的指导意见》中要求：“地（市）中心支行不再保留事后监督中心，事后监督职责按业务条线分别交由各相关业务科室履行。”这标志着地（市）中支独立行使监督职责的部门将要被撤掉。但不管是单独设立监督职能部门或是一个岗位，作为核算重要环节的事后监督工作都是必须存在的。在央行新的会计核算方式下，本文认为事后监督工作应从以下几点进行转型。

（一）监督职能应定位于监督与管理并重

针对新会计核算方式的特点，事后监督工作定位要由业务后台向操作前台扩展与延伸，要根据工作实际，灵活运用非现场监督和现场监督，日常监督、重点监督和专项监督相结合的监督方式，建立差错督促整改和监督结果共享机制，促进核算部门内控制度的执行和完善。比如对于每日监督资料中不能反映的问题：隐性违规兼岗、印章和重要空白凭证保管情况、业务操作签退等传统监督盲区，要通过深入现场监督，及时进行了解和掌控，督促其内控管理制度执行和落实，规避风险隐患。对于前台财政性存款缴存的合规性、准备金缴存的及时性、财政资金拨付的合理性、税款退库的合法性等业务的监督，则需要突出事后监督的日常监督和专项监督优势，来督促核算职能部门有效履行央行职能。

（二）创新监督理念，以风险引导监督

监督的最终目的是为了规范会计行为，防范资金风险。因此，要牢固树立风险意识，并围绕“风险”这个重点来安排监督工作。由于新的核算系统设置使基层行基本上制止了操作中账务差错的发生，因此，传统的全面复核审验式监督方法要相应调整，要将风险分析和风险控制作为重点，进一步研究改进风险导向型监督方法。根据会计核算方式的特点，重新梳理、评估各业务流程中的风险点，依据风险发生的频率及重要程度划分风险等级，用风险引导日常监督、确定监督重点。将监督重点调整为数据传输的真实性、岗位控制的有效性、操作规程的严密性等，切实履行监督工作的风险防控职能。

（三）借助科技手段，监督方式向“T+O”模式进化

新的会计核算体系下，资金风险逐渐向事前和事中集中。监督滞后始终是事后监督无法回避的短板。目前，ACS监督子系统已提供了诸如参数调整等部分业务的实时监督，但监督力度仍不够，仍需进一步提高对实时推送业务监督的时效性，拓展监督的深度和广度；对国库、货币发行业务监督手段落后的情况，建议参照ACS监督子系统统一开发国库会计和货币发行会计监督系统，并利用科技创新手段，将监督系统逐步整合进会计、发行、国库的业务流程之中，实时发挥监督效能，逐步实现“T+O”的监督体系。

（四）强化培训，培养高素质监督人才

为更好地适应新形势的需要，促进监督人员由单纯复核型向风险复合型人才转变，要切实进一步加大监督人员业务培训力度。一是建立事后监督人员的长效培训机制。将事后监督人员纳入职工年度培训计划，通过参加核算部门培训、跟班学习、现场观摩等多种方式方法加强对新业务、新技能的学习，保证监督人员业务知识的及时更新，提高监督人员的业务素质。二是建立监督部门与核算部门内部交流学习机制。每年从核算部门和监督部门选派人员定期相互交流学习，让监督人员及时了解学习前台业务，熟练掌握各种业务的风险环节和监督要点，提高监督的针对性和有效性。三是丰富培训内容。会同有关业务部门或聘请相关专家，对监督技巧、风险防范和分析、计算机理论等相关知识进行讲授培训，增强监督人员的风险防范、分析和处置等综合能力，培养出适应新会计核算方式需要的高素质监督人才。