养老金投资新方向

杨良初

（作者为财政部财政科学研究所研究员）

建立养老保险投资运营机制的目的就是在科学规避投资风险和道德风险的前提下，通过合理的投资组合，实现投资的增值，满足未来养老保险资金支出日益扩大的需求。

6月29日，人社部、财政部就《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》）向社会公开征求意见。这对于3.5万亿元余额的企业职工基本养老保险基金来说是件大好事，对于健全养老保险运行机制，增强人们对养老保险制度的信心具有重要意义。

随着经济社会的不断发展，我国养老保险投资运行机制存在的问题也越来越明显。

其一，投资渠道狭窄，缺乏有效的保值增值手段。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。”尽管人社部会同财政部、人民银行等部门采取如银行存款按优惠利率计息、对养老保险个人账户做实地区可办理协议存款等措施，但这并未改变投资渠道狭窄的现状。

其二，投资运营效率低，面临贬值风险。对社保基金投资方向的严格限制，只将基金余额投资于银行存款和国债，单从获得利息的角度看，现行政策能使养老基金在绝对数上增加，但考虑到通货膨胀和物价总体水平上涨等因素的影响，就可以看出社会保障基金已出现了隐性贬值；加上近几年多次下调利率、退休金不断增长，社会保障基金的增值率无疑是大大降低的，未来支付压力也会加大。

其三，投资运营监管的法规制度层次过低，立法工作滞后。2010年10月28日，全国人大颁布的《中华人民共和国社会保险法》规定，“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”，即只是对社会保险基金投资运营进行了原则性规定，迄今为止，国务院尚没有明确方案可以落实，致使其法律效力受到影响。

建立养老保险投资运营机制的目的就是在科学规避投资风险和道德风险的前提下，通过合理的投资组合，实现投资的增值，满足未来养老保险资金支出日益扩大的需求。随着我国养老保险制度改革的深入和养老保险结余资金规模的扩大，基金的保值增值问题显得越来越迫切。

养老保险基金由于保证人民最基本生活的特殊性，客观上要求安全性居首要地位，但又由于基金属于长期性基金，其保值增值也是各国必须面对的一个重要问题，这就要求政府应该发挥监管作用。

第一，加强法制化管理。为使养老保险基金能够规范运营，切实保证投保人的利益不受损害且逐步提高其福利水平，对养老保险基金的法制化管理是必须的。许多建立社会保障的国家相继通过颁布相关法律确定了社会保障的法制地位。美国于1935年最先颁布了社会保障法，并设立社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划。目前，美国退休、遗属、残废和老年健康保险在美国社会保障制度中占有重要位置，其开支数额占美国社会保障体系总开支约80%。有了法律的约束，社会保障基金的安全性才会得到保障，基金的投资才会逐步规范，人民的收益、福利也才会依法得到保障。

第二，投资运营全过程监管。在政府管理模式中，责任相对明确；而在市场管理模式中，政府应在事前明确投资及比例限制，事中、事后加强监管。例如在智利模式中，政府虽然不直接参与基金的投资运作，却扮演着规则制定者和监督者的作用。智利政府为了规范养老基金管理公司的运作，专门成立了养老基金管理总监署，该机构完全独立于政府，直接监控和协调养老基金的管理经营。各养老基金管理公司必须每月向总监署和全社会公布最近36个月的盈利状况。总监署根据各养老基金历史记录，制定出最低收益标准。如果在一段时间内不能达标，则取消该养老基金管理公司的经营权。这一措施不仅能有效对基金管理公司实施监控，而且有助于保护广大投保者投保后的收益不受损害。

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近年来，城乡基本养老保险基金规模迅速膨胀，从2004年的3260亿元，激增至2014年的35645亿元，10年间增加了10倍。此时，简单地存银行的管理体制显然已不适应新的形势，收益率不到2%，与CPI增长率（1993年以来是4.8%）相比，损失近千亿元；以企业年金收益率为基准（2007年至今是7.87%），潜在损失超过3000亿元；如以全国社保基金收益率为基准（2001年至今是8.38%），损失将超过5400亿元。因此，保值增值的压力呼唤尽快建立多元化和市场化的投资体制。

修订完善后的《办法》将成为我国基本养老保险基金运营最主要的法律依据。从本次征求意见的《办法》看，其对基本养老保险基金投资委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构的权利和义务作了明确规定，这些规定确保投资运营参与各方分工明确、职责分明、依法运作、安全有效，在大家最为关心的投资范围和安全性方面，更是有不少的亮点。

《办法》对投资运营范围的确定，完全是根据我国资本市场的多样性和投资工具的多元性作出的，大大提高了投资的有效性。原来养老保险基金投资仅限于银行存款和国债，新的投资管理规定投资范围包括：银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货；还可以参与重大项目投资和重点国企股权投资。同时，《办法》对每一种投资工具的投资比例作了明确规定，这是确保投资增值和规避风险的“防火墙”。

与此同时，《办法》对投资报告制度、监督检查、法律责任等监管制度作出了明确规定，确保投资运营的安全性。这些规定确保投资管理运营各方依法管理运营基本养老保险基金，责任明确，奖罚分明，保证养老保险基金投资的安全、有效和增值目标的实现。