准确把握外汇管理的黄金平衡点

张德进+刘昕

摘   要：本文立足于外汇管理的黄金平衡视角，深入分析了外汇管理目标即国际收支平衡的内在涵义，详细阐述了推改革与防风险、部门间政策协调以及简政放权与依法行政的平衡关系，通过准确把握外汇管理改革过程中的多方面平衡，最终实现与经济发展新阶段相适应的新的平衡。

关键词：外汇管理;把握;黄金平衡

中图分类号：F830.31                   文献标识码：B                      文章编号：1674-0017-2015（6）-0046-05

在2013年十月底三季度经济形势座谈会上，李克强总理提出经济发展要找到“黄金平衡点”。在此后的中央经济工作会议上，国务院提出要把握好经济社会发展预期目标和宏观政策的黄金平衡点，不断完善调控方式和调控手段。当前，国内经济形势处于经济转轨期、换档期和结构调整期，各项改革措施稳步推进。准确把握外汇管理的黄金平衡点，稳步推进外汇管理重点领域改革，对于促进经济的内外均衡和经济结构调整具有重要意义。何谓黄金平衡点，黄金平衡点之于外汇管理，就是要深刻认识外汇管理目标即国际收支平衡的内在涵义，处理好推改革与防风险、部门间政策协调以及简政放权与依法行政的平衡关系，推动外汇管理从一个较低层次的平衡逐步迁移到与新的发展阶段相适应的更高层次的平衡。

一、促进国际收支基本平衡是实现经济内外均衡的重要基础

外汇管理的直接目标是实现国际收支基本平衡，维护对外经济平衡，但从统筹经济全局的角度讲，其目标则应定位为促进一国经济保持基本的内外均衡。对外经济平衡与对内经济平衡是一个硬币的两个面，二者相互作用，相互影响，不解决好经济对内失衡问题，就不可能从根本上解决经济的对外失衡问题，反过来，不解决好经济对外失衡问题，也会影响经济对内失衡问题的解决。2001年以来，我国经常项目顺差与GDP之比逐年攀升，从2001年的1.3%上升到2007年的10.1%，国际收支持续较大顺差造成货币政策被动，在这种情况下，央行通过外汇占款渠道投放基础货币，外汇占款因此成为央行资产负债表的主要组成部门，尽管央行采取了提高存款准备金、发行央票、货币掉期等对冲措施，但市场流动性依然偏多。同时，央行为阻止人民币汇率过快升值，不得不慎用人民币利率政策，这又影响了利率杠杆调节作用的发挥，导致境内外汇率和利率两个剪刀差长期存在，又刺激了境内外市场的无风险套利行为，加剧了跨境资本流动的双向波动，进一步影响到国内宏观经济和金融稳定。随着人民币利率、汇率定价机制市场化推进和国内生产要素价格调整，经常项目顺差趋于逐步缩小，对外直接投资步伐加快，跨境资金逐步趋于双向流动，国际收支不平衡程度有所减低。2012年该占比为2.8%，接近国际公认的合理区间（3%～3%），2013年经常项目顺差占GDP的比重为2.1%，较2012年下降0.5个百分点，2014年继续降低至1.9%，国际收支不平衡的压力减轻，利率、汇率对宏观经济的调节作用得到充分发挥，货币政策调控自主性增加。因此，促进国际收支基本平衡，是健全宏观调控体系，更好的履行央行职责，实现经济内外均衡的重要基础。

二、准确把握不同阶段国际收支平衡的内在涵义

（一）当前的国际收支平衡处于非稳定的状态。国际收支平衡并不是一个静态的概念，而是动态调整的。国际收支平衡并非孤立确定，必须服从于和服务于国内宏观经济发展目标。不同的发展阶段存在不同的平衡点。近两年来，我国经常项目占GDP比例逐渐回落到合理区间，国际收支不平衡程度有所降低，但这种平衡并不是一种稳定的平衡。蒙代尔三角理论认为，资本自由流动、汇率稳定和货币政策独立三个目标最多只能实现两个，但在实践中，完全可能出现非角点的均衡状态，也就是说，并不能排除货币政策不完全独立、汇率不完全稳定和资本部分流动不同组合存在的状况，非角点组合或中间汇率有效性也可能是成立的。而这种非角点的均衡位于何处，则与一国经济发展的优先目标相适应。从我国来说，作为一个大国，不可能完全放弃通过货币政策进行宏观调控的主动权，从促进国内经济增长和实现充分就业来说，需要保证汇率稳定在合理水平，为经济尤其是涉外经济发展创造良好的外部环境。在这种双重目标的约束下，对跨境资本流动进行干预就成为必然的选择。在相当长一段时间内，我国通过对资本流动的部分管制，实现了货币政策的部分独立和维持了汇率的基本稳定，这也就内生决定了目前实现的国际收支均衡并非一种角点均衡，而是对资本流动存在一定约束状态下的均衡。这种均衡满足了特定阶段的政策需要，有助于货币政策实现其经济增长和充分就业的优先调控目标。

随着外汇管理环境的变化，这种均衡的不稳定性和脆弱性愈加显现。特别是随着我国加速融入世界经济和人民币国际化步伐加快，通过资本管制来缓解国际收支失衡的空间越来越窄，而且对正常的贸易和投资活动的负面影响也不断加大。维持这种非稳定的平衡也直接导致了外汇储备的过快积累，外汇储备积累的边际成本已经超过边际收益，维持均衡的成本不断加大。因此，国际收支需要从现阶段的非稳定均衡逐步迁移到稳定均衡，也就是说，从货币政策不完全独立、汇率不完全稳定和资本部分流动下的国际收支平衡逐步过渡到资本自由流动、货币政策独立和汇率自由浮动下的国际收支平衡。

（二）充分发挥市场机制作用促进国际收支最优均衡。在实现国际收支平衡过程中，应该充分发挥汇率价格机制的市场化调节作用。当前人民币汇率波动弹性较低，影响了汇率在外汇资源配置方面的杠杆作用的发挥，扭曲了外汇市场的供求关系。应进一步增加人民币汇率中间价形成的市场化程度，有序扩大汇率的波动区间，借助汇率的自动调节，通过过价格机制自动发现和实现国际收支最优均衡，减少央行的常态式外汇市场干预，真正实现调控成本最小化和均衡水平最优化。正如奥地利学派经济学家哈耶克所说的，价格作为一种交流信息或沟通信息的机制，能够以最低的成本帮助不同的个人协调彼此所采取的行动，浮动的汇率机制能有助于市场主体以一种更迅速的、且更彻底的方式对不同国家和不同行业中日益变化的需求、价格等情况作出调整，从而实现优化的动态均衡。易纲局长在接受财新记者专访时也指出，从历史经验来看，用行政、审批的办法控制资本流动的效果是有限的，而且往往是暂时的，且存在较大的负外部性，出台一个新的应对资本流动的办法，往往在几个月内可以有效，但过一段时间后效果就差了，因为人们会想出其他的办法对付政策。最根本的办法，还是要使市场在资源配置中决定性作用，在这个过程中，汇率起比较大的作用，如果汇率达到了均衡水平，会自动平衡国际收支，而这个平衡点就是黄金平衡点，因此，外汇管理黄金平衡点是在市场的动态发展过程中形成的，而不是人为创造的。

长期来看，促进国际收支基本平衡，优化经济结构是根本，理顺体制机制是关键。实现国际收支均衡的根本在于纠正以内部失衡调整为着眼点的经济均衡发展，通过要素价格的逐步市场化定价，使劳动力成本与资源、环境成本真实反映到出口企业的生产成本中。将扩大内需，特别是消费需求作为转型突破口，实现经济由外需驱动向内需驱动，逐步实现内部需求与外部需求的平衡。

三、正确处理外汇管理重点领域改革与风险防范的平衡

（一）推进改革与风险防范不可偏重。外汇管理改革本身是一个动态的过程，改革的节奏和力度根据制度、经济发展阶段也在不断的调整。随着国内外经济金融形势的变化，市场化配置资源提高经济运行效率需要推进改革。改革是外汇管理体制逐渐完善、资金配置效率充分发挥、金融风险有效化解的关键所在。如果固守传统，只会导致风险的积累和聚集，改革的过程正是疏通渠道、释放风险的过程，深化改革，能够突破一些体制机制藩篱，有效防范和化解积累的风险和矛盾。同时，在推进改革，激发市场活力的同时，往往也会带来一些新的风险隐患，如在资本账户开放过程中，资本账户开放与风险防范并不是对立或相互排斥的，而是统一和相互促进的。资本账户开放的程度越高，风险防范的意识就应该越强，防范风险的政策和措施就应该越有力。许多新兴市场国家在20世纪90年代的经验表明，在推进资本与金融自由化过程中（特别是资本流入的解除），很可能引起境外资本的大量流入和银行、企业的资产负债错配，进而引发国际资本的投机性冲击和金融危机，教训不可谓不深刻。1994年的墨西哥金融危机、1998年亚洲金融危机、2001年阿根廷金融危机等都是因为在推进资本项目开放过程中，风险防范措施没有及时跟进，在面对跨境资金流动冲击时应对不力，最终演变成金融危机。

毋庸置疑，外汇管理改革不能被潜在的风险隐患而束缚手脚，停滞不前，更不能无视风险的存在而过于冒进，顾此失彼。积极稳妥地推进改革，需要正确处理深化改革与风险防范的关系，统筹兼顾，把握好二者的平衡点，确保两者相互支撑、互为促进。也就是说，外汇管理改革的进程要与我国经济的实力、金融体系成熟的程度和金融部门的监管能力相匹配，只有把防范风险的工作做到位了，外汇管理改革的进程才会进一步加快。

（二）创新外汇管理手段，提高风险防范能力。随着外汇管理的改革，原有的风险防范手段成本日趋增高，效果也不如以前或是完全失效。改革后的外汇管理更多的需要从管市场准入，管合规性过渡到从风险角度进行管理。因此，在改革的过程中，要及时更新和创新风险防范手段，建立健全宏观审慎框架下的逆周期调节为主的外债和资本流动管理体系，弱化国际资本流动的周期性影响，尤其是防范国际短期资本的冲击，守住不发生系统性风险的底线。

一是研究银行外汇收支的宏观审慎监管思路和政策工具。银行作为跨境资金流动的关键环节，其通过金融产品创新搭建银企跨境套利平台、加大跨境资金流动波动性的行为机制日益复杂化。但相较于企业、个人等市场主体，外汇局对银行外汇管理较为薄弱，有必要加强对银行的监管，完善外汇宏观审慎调控体系。目前可用的手段至少有两个，一是银行短期外债管理。目前采取的是宽统计、窄管理的方式，相当一部分银行境外融资没有纳入短期外债指标，应建立全口径银行短期外债指标管理制度（或者称为外债头寸管理制度）。二是银行外汇头寸管理。从实践来看，近年来结售汇头寸工具的运用，对外汇资金流出入的调控作用效果明显，未来应进一步丰富和完善结售汇头寸工具地运用.目前外汇业务综合头寸还只限于结售汇头寸额度的核定，今后将通过逐渐设定结售汇头寸正负上下限，以及确定和存贷款规模＼外债额度之间的比例关系，向外汇业务综合头寸管理过渡，通过调节银行头寸，使银行自身利益与外汇局调控目标趋于一致。

二是利用价格手段引导资金流向。如利用“托宾税”、无息存款准备金、外汇交易手续费等价格调节手段，抑制短期投机性套利资金流出入。智利在上世纪90年代通过存款准备金、外国直接投资最短时间要求等措施，较为成功地应对国际游资冲击。2011年1月，为降低境外资金的投机套利，韩国对国外投资者证券投资收入征收15.4%的所得税，股票交易征收0.3%的交易税，对银行持有的不到一年期的外币负债征收0.2%的税。税收对于资本流动而言意味着成本，通过税收政策的调节，能够起到改变资本流动性的作用。2005年汇改以来，人民币累计升值幅度超过30%，开征托宾税或金融交易税，将有利于减少市场上的投机行为和人民币汇率的波动。

（三）合理把握对风险的容忍度。值得指出的是，市场风险有些是外汇管理改革不到位或改革滞后引起的，有些是市场主体违规操作引起的，这就需要我们深刻识别风险，采用针对性措施，既不能为固守传统而强堵风险，也不能放任市场主体恶意规避政策而加大风险。在推进改革的过程中，对于风险应该有一定的容忍度，外汇管理是宏观调控的重要组成部分，只要有益于经济社会发展，即使外汇管理部门承担一定的压力或风险，只要在外汇管理政策的“容忍范围之内”即可。关键是要设定正确地度或阀值，如目前对于跨境资金流动中的存在的非违规的无风险的套利行为，如果在阀值之内，且有利于贸易和实体经济发展，外汇管理部门就可以有意识的 容忍其存在，而不必过分紧张或夸大风险。实际上，随着改革的深化和汇率机制的市场化，经济的波动是正常的，跨境资金的流入流出在某个短时间内放大并不意味着资金的必然流动趋势，如果我们过度关注跨境资金的短期波动，频繁的干预反而容易扰乱市场主体的行为，增加市场剧烈波动的风险。但是，外汇管理部门始终要“说得清”，也要“管得住”（有政策储备和应对预案），如果超越了风险关注的度，风险急剧增加，违背了外汇管理服务实体经济发展的政策目标，与货币政策宏观调控目标不一致，甚至不利于宏观经济的均衡，则需要采取行动，有效发挥外汇管理宏观审慎监管作用，降低风险。

四、协调处理外汇管理与相关部门之间的政策平衡

（一）不同部门的政策存在不协调。我国宏观调控有四大目标：经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡，不同的部门承担不同的调控目标，很多时候这些目标相互冲突，需要进行权衡取舍，这也导致不同部门的政策存在不协调。例如，在过去相当长一段时间内，人民银行首先要保持物价稳定，防范金融风险，人民币跨境结算使用政策则涉及人民币国际化的长期战略布局，外贸部门侧重于招商引资和保出口，地方政府侧重于保增长和促就业，境内企业和个人追求利益最大化，乐于构造交易获得无风险套利，这些目标及彼此之间产生的矛盾交织在一起，从而形成了特定时期的国际收支双顺差。在很长一段时间内，外汇管理政策主要是配合相关产业发展或行业管理政策发挥作用，具有“从属性”，外汇管理部门为产业结构和经济结构的平滑调整赢取了时间。从结果来看，这一政策取得的效果是比较成功的，但这一调控模式的成本也在不断增加，边际净收益降低。

当前，我国外汇收支形势已经发生了实质性的变化，外汇管理目标从资金的“宽进严出”转向国际国内要素有序自由流动和资源高效配置，充足的外汇储备也为推进外汇管理体制改革创造了较好的条件，这些变化客观上要求外汇管理政策从“从属”走向“主动”。同时，政府部门简政放权改革稳步推进，管理方式从以事前监管为主逐步转向事后监测、从正面清单转向负面清单，这就意味着从前的相互分离、各管一段的监管方式不再有效，对异常违规资金的事后监管需要借助其他部门的信息才能准确判定。因此，有必要加强与各部门的协调配合，强化数据信息的交流和沟通，提高监管合力，确保事后监测的效果最大化，事后纠错的成本最小化。

（二）协调处理不同部门之间的政策平衡。外汇管理部门在加强与相关部门沟通协调的基础上，应采取更加果断和积极的措施，主动推进改革。一方面，由于外汇局在涉外经济管理部门中处于下游部门，且监管对象是跨境资本的汇兑环节，因此外汇管理政策经常容易受到上游部门政策的牵制。如果外汇管理政策目标与其他部门目标冲突，传导机制可能不畅，政策效果弱化。因此，外汇管理的有效性不完全取决于其自身，应加强与相关部门数据信息的交流，抓好部门政策协调的结合点，形成合力。另一方面，外汇管理部门应主动作为，在推进外汇管理机制改革过程中增强主动性和前瞻性，深化改革，顺势而为，在新的管理工具选择和构思上确保“以我为主、我为主动”，从而最大程度降低其他部门的掣肘、确保政策执行的可行性和自主性。随着外汇管理体制的改革和汇率、利率等市场价格机制的完善，跨境资金流动的规模加大，速度加快，特别是短期资本流动的不确定性增强，防范跨境资金流动风险的压力较以往更大，这就要求外汇管理部门从实际出发，在处理好与相关部门政策协调一致的同时，采取更为积极的措施，提高应对跨境资金流动风险的主动性、及时性和有效性，从而更好的履行新形势下的外汇管理职责。

五、外汇管理简政放权与依法行政的平衡

（一）外汇管理形势的变化对调整外汇管理法规提出了客观需要。从外汇管理法规来看，其重心一直处于不平衡状态，外汇管理法规的前瞻性规划不足，回应性修补过多。从建国初期直至上个世纪末，外汇一直都是稀缺资源，外汇管理的重心是“控流出”，外汇管理法规大多将此作为制度设计初衷;本世纪初至2008 年全球金融危机爆发前，我国又面临外汇流入过多乃至不堪重负的压力，外汇管理的重心又转至“防流入”，此间出台的法规又大多着眼于此。外汇局为形势所迫，管理重心一直在“钟摆”的两端摇摆。目前，外汇管理主要任务已由“宽进严出”、积累外汇储备转向防范跨境资本大规模流动冲击，通过对外汇资金流出入双向均衡管理，促进国际收支平衡、维护国家金融安全和服务经济发展，也就是说，外汇管理的目标已经发生变化。资本项目开放后，经常与资本项目外汇管理界限不再泾渭分明，管理重点将由现行行政审批为主导转向跨境资金监测分析为主导。2009 年，外汇局党组提出外汇管理理念和方式的“五个转变”：从重审批转变为重监测分析;从重事前监管转变为强调事后管理;从重行为管理转变为更加强调主体管理;从“有罪假设”转变到“无罪假设”;从“正面清单”转变到“负面清单”。这种理念与方式的转换，具有根本性的重大变革意义，由于外部环境和管理目标的根本变革，决定了外汇管理法规也必须进行根本性变革。

（二）处理好简政放权与依法行政的平衡，逐步构建适应“外汇管理五个转变”的法规体系。2009年以来，外汇管理部门共废止外汇管理法规近700件，分6批取消61项行政审批项目，占全部门审批项目的73%。在逐步取消与当前不相适应的法规的同时，也要健全新的与当前外汇管理目标和手段相适应的法规体系，夯实外汇管理依法行政的基础。新的外汇管理法规应坚持从国内国际两个大局出发，充分利用两种资源、两个市场，妥善处理改革、发展与稳定的关系，既要充分便利市场主体用汇需要，也要防范跨境资金流动风险，维护国家经济金融安全，努力实现服务涉外经济发展和提升监管效率的有机统一。随着资本项目管制放松，经常项目和资本项目外汇管理差别逐步缩小，且需以主体为单位对其外汇收支进行集中监管。与其相适应，法规框架应逐步构建适应“五个转变”和资本项目可兑换的法规框架和体系，推动外汇管理法规体系从业务立法为主逐步向主体立法为主的转变。鉴于当前资本项目还未实现完全可兑换，在过渡期，可采取“正面清单”与“负面清单”相结合的立法模式。概括而言，就是拉出“正面清单”以明确可以从事的交易类别，再列出“负面清单”以明确不得从事的交易类别，并同时规定从事交易时应遵守的相关程序。长期来看，外汇局应厘清政府调控与市场配置之间的功能边界，以“负面清单”模式建构外汇管理法规框架，逐步建立适应“五个转变”的法规体系，在确保依法行政的同时，最大限度地发挥市场这只“看不见的手”的自我调整和资源配置功能。

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Accurately Grasping the Golden Balance of the Foreign Exchange Administration

ZHANG Dejin  LIU Xin

（ 1 Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075

2 Hanzhong Municipal Sub-branch PBC， Hanzhong Shaanxi 723000）

Abstract： Based on the perspective of the golden balance of the foreign exchange administration， the paper analyzes the connotation of the international balance of payments which is the goal of the foreign exchange administration， illustrates the counterpoise relationship between implementing reforms and preventing risks， the policy coordinations among sectors as well as  the balance between the decentralization and administration by law， and finally achieves a new balance which is compatible to the new stage of the economic development by means of grasping the multiaspect of the foreign exchange administration.

Keywords： foreign exchange administration; grasping; golden balance

责任编辑、校对：杨振峰