TTIP谈判进程、趋势及中国因素

钮维敢+王学凯

【内容提要】 美欧TTIP谈判的议题日益具体、市场准入雏形初显，但双方围绕监管和规则设定仍存在较大分歧，预计最早可能在2017年达成总体协定，更全面的协定和更具体的议题有待进一步优化、完善与充实。回顾TTIP谈判进程，其前三轮核心聚焦为市场准入，第四、五轮则集中围绕过渡性初步文本展开，第六至九轮聚焦点转向监管与规则。尽管TTIP将对中国构成围堵与挑战，但无法回避中国经济影响。因此，中国应继续全面深化改革、做大做强自身；以新的理论与观念为指导，积极创新国际经济规则与机制，构建具有经济同盟性质的伙伴关系，为发挥国际引领作用做好准备；利用自身优势加深欧美对华依赖度，在欧美经济分歧中实现机遇最大化。

【关键词】 TTIP谈判 谈判特点 趋势 中国因素 应对策略

【作者简介】 钮维敢，中共江苏省委党校世界经济与政治教研部副教授，南京师范大学东亚问题研究中心特约研究员；王学凯，中共江苏省委党校世界经济与政治教研部硕士研究生

【中图分类号】 F740.41

【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2015）04-0121-15

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504008

在2001年世界贸易组织（WTO）多哈回合谈判陷入僵局之后，尽管各方致力于重启谈判，但仍踯躅不前，导致多边国际经济合作长期搁浅。然而，自2008年国际金融危机爆发以来，美国积极推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判。国内学者对TPP与中国的关系探讨较多，但对TTIP与中国互动关系的探讨则相对较少，本文试图对后者进行初步考察与分析。

一、谈判初衷及进展

（一）谈判起因及目标

TTIP谈判主要基于以下两个因素的考虑：

第一，经济利益驱动，为了促进经济增长并创造更多就业机会。美国与欧盟自2008年以来相继遭受金融危机与主权债务危机重创，经济颓势难以改变。在此背景下，双方都希望通过推动自由贸易协定谈判来促进投资与贸易的发展，因此一拍即合。据有关研究报告称，如果TTIP谈判成功，不仅能促进欧盟内部生产总值（GDP）增长682亿—1 192亿欧元，也能使美国GDP增长495亿—949亿欧元；按最乐观情况估算，每个欧洲家庭的年收入将增长545欧元，每个美国家庭每年的一次性额外收益也将达到655欧元，进而推动欧盟和美国GDP年增长率分别上升0.5%和0.4%；在贸易方面，若降低非关税壁垒，欧盟对美国出口将提高28%，美国对欧盟出口将提高36.57%。 美国官方也认为，若TTIP谈判成功，将为美欧创造数百万个优质就业岗位。

第二，再塑国际经济机制，制定贸易与投资等方面的国际经济新规则。“在WTO这一多边协议发展受阻的情况下，欧美另立门户，以高标准为基础，进一步制定国际贸易与投资新规则”。 这种判断不无道理，由于美欧间平均关税率一直低于4%，所以TTIP谈判的重点绝非降低传统贸易协议中的关税壁垒，而是在包括知识产权、跨国争端解决机制、关税及贸易便利化、能源、中小企业等方面制定新规则（表1）。旨在制定新规则的TTIP谈判与TPP、服务贸易谈判（TiSA）相呼应，在全球共同重塑投资与贸易的新机制。这种新规则不仅适用于欧美自身，而且势必将扩展到双方的贸易伙伴，最终将不可避免地渗透甚至改造WTO机制。这样，欧美大国就能够掌握修订规制与创设规则的主动权，对国际经济体系进行改造甚至彻底换血。

（二）谈判进程

从2013年7月到2015年4月，美国与欧盟之间的TTIP谈判已经进行了九轮（表1）。随着时间推移，TTIP谈判日益集中在三个较为核心的议题上，即市场准入及其涵盖范围、监管和非关税壁垒、制定规则及其内容。第七轮谈判取得了较为显著的进展，在监管方面的技术工作与特定领域都取得成效，很多议题已建立定期联系制度。但在诸如技术贸易壁垒（TBT）方面，谈判双方仍然存在意见分歧。

随着谈判的深入，谈判议题呈增多趋势、内容也越来越细化。第八轮与第九轮谈判都稳步推进了上述三个核心议题，并取得了一系列共识与成果。但在第七轮谈判无法达成共识的技术贸易壁垒问题上，直到第九轮也无进展，仍需进一步磋商。这不仅需要调整知识产权谈判，而且需要将投资保护纳入讨论范围。

二、谈判特点、成果与趋势

（一）TTIP谈判的特点

从TTIP目前已经进行的九轮谈判来看，反映出以下几个特点：

1.谈判议题日渐具体

随着谈判的日益深入，谈判议题越来越具体，其中市场准入的服务业是典型的例证。在前三轮谈判中，欧美双方仅限于如何确定谈判框架、对比列出彼此的标准并申明双方立场；但在第四至第六轮谈判中，双方经历了从服务贸易上的相互探底，到美方提出服务业标准，再到较为具体地磋商双方最高水准的服务业的过程；最近三轮谈判，主要基于前期达成的初步文本展开具体磋商，其内容相当深入并聚焦到管理机构、授权制度及稀有资源等更细致的方面。

监管方面的谈判也经历了逐步细化的过程。第二轮和第四轮谈判涉及药品、化妆品等方面的监管合作；第五、第六轮谈判也只是概要性地谈到不同领域的监管合作，提及特定行业的监管问题；而在第七、第八轮谈判中，磋商内容已具体到汽车、化工产品、纺织品、医疗设备、药品、化妆品、信息通信技术、工程及农药等方面。

与实践领域相似，规则领域的谈判也逐渐细化。最初欧美双方仅就能源与原材料的重要性及是否将其纳入谈判框架交换看法；第五轮和第六轮未谈及此议题；但在第七轮谈判中已商讨原材料、能源的第三方准入、运输及中断的技术性问题；第八、第九轮谈判则进一步推进到新能源及能源利用率方面，同时也聚焦监管与合作议题，且涉及诸如设备的质量管理系统审计。

总体来看，市场准入谈判初具雏形，但监管方面的分歧仍然存在，规则设定有待完善。从第八轮谈判后公布的报告看，关于市场准入议题，欧美之间的分歧已经不大，初步形成共识，只需讨论如何修订前期的文本。然而在监管议题上，直到第七轮才进行了实质性的谈判，双方还需要进一步讨价还价。值得注意的是，截至2015年第九轮谈判，个人投资者与东道国的争端解决机制（ISDS）还未被列入谈判议程，这说明关于规则问题的谈判还不完善，争议较大。

2.谈判议题难度逐步增加

从三大议题谈判的难易程度来看，由于欧美市场准入标准较为接近，谈判相对比较容易，与此类似的可持续发展、知识产权保护及中小企业等问题逐渐被列入详细讨论的议程；监管议题则有所不同，需要进行多次讨论；规则议题是欧美谈判的较新领域，且对谈判极为重要，因而双方在该领域的谈判更为谨慎，博弈过程也更复杂和艰难。

在第一至第三轮谈判中，三大核心议题都处于准备阶段，但相对而言更集中于市场准入领域，因为市场准入涉及更多具体工作，而在监管与规则议题上，欧美则未进行实质性谈判；第四轮和第五轮谈判是过渡性的初步文本形成阶段， 前者就卫生与动植物检疫措施准备形成书面建议，后者在市场准入方面形成文本材料；第六至第九轮谈判的核心议题是监管与规则，在市场准入方面更多是对前期形成的文本协议进行修订，甚至第九轮谈判没有明确提到市场准入的具体事宜，而监管议题则始终是全面铺开的，每轮谈判都会涉及，内容包括监管一致性、技术性贸易壁垒及具体的行业监管等问题。

（二）TTIP谈判的成果

经过前期九轮谈判，TTIP在市场准入、监管、规则等议题方面均取得了一些成果（表2）。

第一，已经就协议形成初步文本。无论在服务业、制造业，还是金融投资业上，几乎都初步形成文本协定，但有的方面规定较为模糊。例如，在规则议题上的知识产权保护，虽然双方聚焦合作潜力，已经完成对知识产权和创新的论述，但由于欧盟强调商标保护，美国尚不明朗，致使文本只能大而化之。当然，有的方面已经较为明确。例如，在市场准入方面，双方协议以国民待遇为基础提高各级政府采购的准入机会；在监管上，卫生与动植物检疫措施，欧盟已提交详细文本与草案，美国作了补充与修订，最后形成较为详细的文本。不同文本的形成，尽管有的不完善，都为最后总框架协议的签订奠定了非常重要的基础。

第二，在重要领域的谈判有所突破。在规则制定方面的谈判，一些比较棘手的问题，如知识产权保护、劳工和环境、通关程序以确保贸易便利化以及能源与原材料，美欧双方都达成较为一致的初步协议；尤其明显的突破是在监管方面的谈判，如技术性贸易壁垒，双方在各自制度讨论标准化、透明化、一致性与合作等问题上，基本达成比较一致的看法。这样的文本形成，不仅完成了贸易与投资协定谈判中一个非常关键的议题，排除了其中的一个重大障碍，也为后续谈判中如何设计对外竞争准备了重要前提。

（三）TTIP谈判的趋势

从上述TTIP谈判的进程大致可以看出，TTIP谈判已经取得一些进展，但是实现欧美的预期谈判目标仍然面临很多困难，而且整个谈判进程也充满不确定性。

最初美欧双方乐观地认为到2014年底就可以完成谈判，但截至2015年6月，一些议题仍存在很大分歧，而另一些议题由于双方不能达成一致意见，致使其尚未进入谈判程序。由此可见，TTIP谈判仍处在克服困难与迎接挑战的进程中。

第一，谈判障碍繁杂。首先，不仅欧美彼此利益分歧众多，欧盟成员国内部在某些领域也存在争议，而且双方内部的社会利益阶层的要求不同，这些因素都影响谈判进程。 其次，欧美双方实力不对称、谈判内容庞杂、新旧矛盾交织，这些都影响TTIP谈判进程。 仅就具体谈判内容而言，在监管议题上，虽然监管不是保护主义，但也可能形成新的贸易壁垒； 在关税问题上，原本就很低的关税如果降为零，必然会影响一些产业的发展；在农产品贸易方面，欧盟对农业实行高额补贴，还设立了高标准的贸易壁垒，欧盟能否改变农业保护政策也是不确定的；在文化产品方面，美、英要将文化产品纳入谈判进程，而法国等欧盟其他成员国认为应区别对待文化产品。 另外，在扩大TTIP透明度上，欧美除了应从各自内部广泛听取意见外，还应与包括发展中国家在内的第三方进行必要的沟通。

第二，综合性制约因素显著。首先，在机制方面，英、法、德拥有谈判否决权，而美国国会还未授予总统快速贸易通道特权（TPA），所以即使谈判达成协议，最终能否得到美国国会的认可并通过尚存变数。其次，在政治方面，怀疑欧盟或欧洲一体化的政党（疑欧政党或疑欧主义政党）在新一届欧洲议会选举中崛起。法国国民阵线公开反对谈判，英国独立党敦促欧盟将贸易谈判权交还各成员国政府。再次，在互信方面，美国棱镜计划的曝光极大地损害了美欧间互信。德国智库的研究认为，英国可能是TTIP的最大获益者，而德国只处于平均获益水平，法国获益更少，这势必影响欧盟成员国之间的信任。最后，在经济模式方面，尽管美欧同为资本主义经济，但“新美国模式”与“莱茵模式”存在差别，这将影响美欧合作的稳定，也会引发不确定性。

此外，奥巴马总统的任期将在2017年初结束。如果届时TTIP谈判未能签署最终框架协议，新任总统的个人意愿、美国政党因素及选民舆论，加上美国面临的国内外形势变化，将会使谈判变得更加复杂。

总之，尽管TTIP部分谈判议题的初步文本已经形成，良好的预期开始实现，但其在未来谈判中仍会出现波折，预计欧美双方有可能最早在2017年签订一个不完全的、初步的、且有粗制滥造之痕的框架协议（部分议题未达到预期的高标准、部分议题也无法达成共识，如ISDS问题很可能搁浅，待后续补充谈判）。